Giuseppe Di Federico

Libero, 15 aprile 2001

 Nell’articolo di Renato Farina “Chi firma per Bobbio non si vuol scoprire”, apparso alcuni giorni fa su questo giornale, è stato riproposto il testo di un appello elettorale contro la Casa delle libertà scritto da “eminenti intellettuali” (Bobbio, Pizzorusso, Galante Garrone, Sylos Labini).  Dall’articolo ho appreso che quell’appello è stato raccolto e sottoscritto da 1000 intellettuali e che il giornale “La Repubblica ha protestato perché Libero ha pubblicato l’elenco dei loro nomi, rendendoli di pubblico dominio.  Cerchiamo di capire quali potrebbero essere le ragioni per cui i 1000 intellettuali sarebbero danneggiati o menomati nel loro prestigio dal fatto che si sappiano i loro nomi.  Le ragioni non mancano.  Vediamo perché.

Il testo dell’appello dice che la Casa delle libertà: “ha annunciato una legge che darebbe al Parlamento la facoltà di stabilire ogni anno la priorità dei reati da perseguire.  Una tale legge subordinerebbe il potere giudiziario al potere politico, abbattendo uno dei pilastri dello stato di diritto”.  E’ una affermazione che può essere originata da due sole ragioni, entrambe figlie di incolta arroganza:  la prima è che gli autori dell’appello e i mille intellettuali che l’hanno sottoscritto vivano nella più completa ignoranza degli assetti istituzionali degli altri paesi a consolidato assetto democratico; la seconda è che li conoscano e tuttavia ritengano che l’Italia sia l’unico paese che ha uno stato di diritto, l’unico stato che sia veramente democratico.  Secondo loro non sarebbero quindi stati di diritto, non sarebbero paesi democratici la Francia, la Germania, l’Olanda, l’Inghilterra, gli Stati Uniti, il Canadà, l’Australia, e così via.  In tutti questi paesi infatti si riconosce l’impossibilità di perseguire efficacemente tutti i reati, e che quindi l’obbligatorietà della azione penale non può essere un obbiettivo umanamente perseguibile.  Di conseguenza si riconosce in vario modo l’esigenza di fissare, in maniera per quanto possibile trasparente un insieme delle priorità che debbono essere seguite dai PM nel concreto esercizio dell’iniziativa penale   Poichè da queste scelte discendono conseguenze di grande rilievo politico -quali la maggiore o minore efficacia complessiva dell’azione repressiva delle attività criminali, la maggiore o minore sicurezza dei cittadini, la più razionale utilizzazione delle risorse umane e materiali disponibili- si ritiene che in democrazia sia indispensabile affidare quelle scelte a soggetti o organismi politicamente responsabili.  Soggetti o organismi che abbiano da una canto la responsabilità di supervisionare e coordinare l’attività di coloro, i pubblici ministeri, che esercitano l’iniziativa penale verificando la conformità della loro azione alle scelte di priorità fatte e, dall’altro, svolgere questo compito secondo modalità tali da evitare che per questa via la maggioranza politica del momento, o altri soggetti, possano indebitamente influenzare, a fini di parte, i comportamenti attivi od omissivi dei PM con riferimento ai singoli casi giudiziari.

Per queste ragioni negli altri Paesi a consolidata democrazia esiste sempre un soggetto (il Governo, o il Ministro della Giustizia, o l’Attorney General, o altri ancora) che e’ politicamente responsabile delle scelte di politica criminale che governano l’esercizio dell’azione penale, anche se poi le forme di responsabilizzazione, la trasparenza delle scelte da lui compiute, i suoi poteri di supervisione e coordinamento delle attività del PM variano da paese a paese .  Non possiamo certo illustrare qui quelle variazioni e la loro importanza.  Possiamo tuttavia ricordare ai promotori e firmatari dell’appello che nel programma di riforma della giustizia penale presentato in Parlamento dal Governo di sinistra del primo ministro francese  Jospin, si sottolinea la ineliminabile discrezionalità dell’azione penale e da ciò si fa discendere il corollario che la scelta delle priorità, proprio per il rilievo politico che assume, deve essere e rimanere, nell’ambito delle responsabilità del Governo.  Coerenza vorrebbe che i nostri intellettuali di sinistra ci dicessero ora che Jospin, al pari e non meno di Berlusconi, è pericoloso per la democrazia e per la sopravvivenza dello stato di diritto.

Vediamo ora quali sono le caratteristiche dello stato di diritto, proprie del nostro attuale ordinamento che gli autori dell’appello ed i 1000 firmatari vorrebbero difendere. Dagli attacchi eversivi della Casa delle libertà.  A differenza di altri paesi democratici, in Italia vige il principio della obbligatorietà dell’azione penale voluto dai nostri padri costituenti nella (ingenua) convinzione che tutti i reati potessero essere efficacemente perseguiti.  Purtroppo ciò non è di fatto possibile neppure in Italia. Anche da noi l’azione penale è di fatto caratterizzata da margini di discrezionalità molto ampi e certamente non inferiori a quelli che si  riscontrano in altri paesi.  Non essendovi da noi un organo politicamente responsabile per regolare e dirigere l’esercizio di quella discrezionalità, le scelte vengono quotidianamente compiute senza trasparenza alcuna dai singoli uffici di procura ed anche dai singoli procuratori secondo orientamenti od obiettivi personali non sempre encomiabili.  In altre parole da noi i singoli pubblici ministeri che lo vogliano, possono sulla base di convincimenti personali più o meno fondati, e senza assumersene alcuna responsabilità, condurre approfondite indagini su ciascuno di noi.  Possono quindi formulare con ampi margini di discrezionalità accuse anche infamanti nei nostri confronti con tutte le devastanti conseguenze negative che ciò comporta per il cittadino sul piano sociale, economico, politico, familiare e della salute.  Conseguenze negative che poi, come di frequente accaduto, non possono essere in alcun modo rimediate da sentenze di assoluzione in cui dopo molti anni dopo si dimostra l’inconsistenza degli elementi di prova e lo spreco di risorse investigative utilizzate.  Le nostre ricerche dimostrano quanto gravi siano le conseguenze negative di questa frammentazione e personalizzazione dell’iniziativa penale per la effettiva tutela dei diritti umani dei cittadini, per la loro eguaglianza di fronte alla legge, per l’efficace coordinamento delle attività di contrasto alle più gravi forme di criminalità organizzata. Sono risultanze che coincidono con l’esperienza di un magistrato inquirente di riconosciuto e celebrato valore internazionale, Giovanni Falcone, il quale in un suo scritto ha esplicitamente denunziato come, in assenza di una politica giudiziaria vincolante, “tutto sia riservato alle decisioni, assolutamente irresponsabili, dei vari uffici di procura e spesso dei singoli sostituti”.  Aggiungendo, inoltre:  “Mi sembra giunto, quindi il momento di razionalizzare e coordinare l’attività del pubblico ministero finora reso praticamente irresponsabile da una visione feticistica dell’obbligatorietà dell’azione penale e dalla mancanza di efficaci controlli sulla sua attività” .  Il tutto con la conseguenza di dare anche una “immagine della giustizia che a fronte di interventi talora tempestivi soltanto per fatti di scarsa rilevanza sociale, e talora tardivi per episodi di elevata pericolosità, appare all’opinione pubblica come una variabile impazzita del sistema”.

Falcone assunse poi anche iniziative tese a rimuovere, seppur parzialmente, queste disfunzioni quando, nel 1991, assunse la carica di Direttore generale degli affari penali del Ministero della giustizia.  Predispose infatti un testo legislativo che creava un Procuratore nazionale antimafia in grado di supervisionare e di coordinare unitariamente le attività dei pubblici Ministeri che nelle varie procure della Repubblica si occupavano di criminalità organizzata, riducendo e controllando con ciò stesso i poteri discrezionali dei singoli PM.  Apriti cielo.  Si trovò contro tutta la magistratura associata, tutta la sinistra.  Il suo originario progetto di riforma fu quindi fortemente attenuato nelle sue potenzialità di efficace strumento di direzione e coordinamento dei PM .  La commissione per gli incarichi direttivi del CSM giunse persino a preferire una altro magistrato a Falcone quale Procuratore nazionale antimafia.  Tale scelta fu pubblicamente giustificata allora con un articolo dal titolo “Falcone superprocuratore? Non può farlo, vi dico perché” apparso il 12 marzo 1992 sull’organo di stampa del Partito Comunista, L’Unità.  L’autore di quell’articolo era uno dei promotori dell’attuale appello contro la Casa delle libertà firmato dai 1000 intellettuali, e cioè il professor Pizzorusso, che al tempo era componente laico del CSM eletto dal Parlamento su indicazione del PCI.  La tesi da lui sostenuta allora è coerente e non meno bizzarra di quella contenuta nell’appello che ora ha scritto insieme a Bobbio e compagni per la campagna elettorale in corso.  Nel suo articolo del marzo 1992 Pizzorusso sosteneva infatti che Falcone, avendo elaborato per il Ministro della Giustizia una proposta che voleva istituire un soggetto in grado di dirigere e coordinare a livello nazionale le attività dei PM, non era più degno di essere considerato un magistrato indipendente e quindi, di conseguenza, neppure degno di ricoprire la carica di Procuratore nazionale antimafia.

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LIBERO,  7/4/01

Circa una settimana fa Berlusconi ha espresso forti dubbi sulla imparzialità della nostra Corte costituzionale. Da allora sono piovute su di lui pesanti critiche da parte dei suoi avversari politici, da Fassino a Rutelli, da Veltroni a Castagnetti, fino alla reprimenda rivoltagli con piglio da grande statista da D’Alema nel corso dell’ultima trasmissione di Santoro, venerdì scorso.  In buona sostanza questi illustri patrioti si mostrano tutti seriamente preoccupati, addirittura angosciati, che in un domani possa governare chi, come Berlusconi, manca di rispetto alla Corte costituzionale sospettandola pubblicamente di parzialità politica.  Queste preoccupazioni non solo sono prive di fondamento ma rivelano scarsa dimestichezza con la storia delle istituzioni democratiche e dei complessi meccanismi di bilanciamento dei poteri che sono a presidio del loro corretto funzionamento. 

Nell’Europa continentale le corti costituzionali, che hanno compiti di giudicare della costituzionalità delle leggi, e di proteggere i diritti dei cittadini e delle minoranze, sono sorte, a partire dalla fine della seconda guerra mondiale man mano che crollavano i regimi dittatoriali, prima quelli di destra e poi, più recentemente, quelli comunisti.  Antesignana e madre riconosciuta di tutte queste corti è la Corte Suprema  degli Stati Uniti che quelle funzioni esercita da oltre due secoli.  Ebbene la Corte Suprema degli Stati Uniti nel corso della sua lunga vita ha ricevuto da politici illustri del suo Paese una lunga serie di pesanti accuse di partigianeria sin dall’inizio delle sue attività, accuse che a volte si sono spinte sino alla richiesta di processare i giudici di quella corte per tradimento della Costituzione.  Critiche ed accuse le sono state mosse non solo da parlamentari, non solo da aspiranti presidenti, ma anche da parte di presidenti degli Stati Uniti in carica: da Jefferson a Lincoln, da Taft ad Eisenhower e a Nixon.  Non cito quanto detto da Nixon per evitare che i leaders del centrosinistra possano trarne lo spunto per accusare Berlusconi di essere stato l’ispiratore dello scandalo del Watergate.  Preferisco quindi citare alcune delle accuse mosse alla Corse Suprema dal Presidente F. D. Roosevelt, traendole da un suo discorso del 1937: “..La Corte non si è comportata come un organismo giudiziario ma come un corpo che assume decisioni politiche….Come Nazione siamo giunti ad un punto in cui prendere iniziative per salvare la Costituzione dalla Corte e la Corte da sé stessa…..Vogliamo una Corte Suprema che faccia giustizia secondo la Costituzione e non ponendosi sopra di essa….Nelle nostre corti vogliamo un governo di leggi e non di uomini.  Voglio, come tutti gli americani, giudici indipendenti come proposto dai nostri padri costituenti.  Vale a dire una Corte Suprema che applicherà la Costituzione così come è scritta e che rifiuterà di manipolarla con un uso arbitrario del potere giudiziario”.  Si tratta di critiche ed accuse che fanno apparire caute ed estremamente moderate quelle rivolte da Berlusconi alla nostra Corte.  Tuttavia, nessuno allora disse, o ha mai detto poi, che Roosevelt era o sia stato un pericolo per la democrazia. Coerenza vorrebbe, però, che alla luce di quelle citazioni i vari Rutelli, D’Alema, Fassino e Veltroni dichiarassero ora che sì, dopo tutto, Roosevelt è stato per la democrazia un pericolo ben maggiore di quanto non lo sia oggi Berlusconi.  Nell’attesa che ciò avvenga cerchiamo di riflettere brevemente col lettore sul perchè nei paesi democratici le critiche di partigianeria alle corti costituzionali sono ricorrenti e spesso molto aspre.  Nei suoi termini essenziali la spiegazione è semplice.  Le corti costituzionali esercitano uno dei poteri di maggior rilievo politico in democrazia, e cioè quello dichiarare illegittime, e quindi inapplicabili, le leggi approvate dalle assemblee legislative, cioè dalla maggioranza dei rappresentanti della sovranità popolare.  E’ un potere che trae origine dall’esigenza di evitare che, come avvenuto in passato anche in molti paesi europei, la maggioranza possa per legge conculcare i diritti delle minoranze e violare i diritti dell’uomo.  Tuttavia nello svolgere la loro attività le corti costituzionali giudicano utilizzando principi costituzionali che per la loro genericità si prestano spesso ad interpretazioni altamente discrezionali.  La nostra Corte Costituzionale non è seconda a nessuna nell’esercizio di tali rilevanti poteri:  non solo ha dichiarato incostituzionali, come è suo compito, norme approvate dal nostro Parlamento ma ha anche, in alternativa, ricorrentemente stabilito quale dovesse essere la loro interpretazione da parte di tutti i poteri dello Stato. A volte ha anche incluso nel nostro sistema giuridico norme che il Parlamento non aveva mai votato.  Alcune delle sue decisioni hanno persino determinato spese aggiuntive per l’erario dello stato di molte migliaia di miliardi.  E’ quindi comprensibile, addirittura fisiologico, che in democrazia vi sia una reazione più o meno palese, più o meno dura, nei confronti della giurisprudenza delle corti costituzionali quando viene ritenuta il frutto di un uso partigiano della discrezionalità interpretativa dei giudici sia da parte delle minoranze che non si sentono tutelate sia anche da parte delle maggioranze parlamentari e di governo che vedono caducate le leggi attuative del proprio programma o che vedono aumentare le spese cui far fronte. 

Naturalmente tutti gli stati democratici hanno predisposto meccanismi istituzionali, più o meno efficaci, per contenere i poteri discrezionali delle corti costituzionali, per favorirne il corretto funzionamento ed evitare che si sviluppino tendenze partigiane pro o contro le opposizioni o le maggioranze del momento.  Mi limito a ricordarne tre:  la prima è che la designazione dei giudici costituzionali, proprio per il grande rilievo politico delle loro decisioni, avviene in tutto o in buona parte ad opera di istituzioni democraticamente elette (dei 15 componenti della nostra Corte Costituzionale, 5 sono eletti Parlamento e 5 sono nominati dal Presidente della Repubblica; gli altri 5 sono, invece, eletti dalle magistrature di carriera);  la seconda è che i meccanismi di nomina dei giudici prevedono procedure più o meno efficaci per far sì che nelle corti siano presenti giudici con orientamenti ideali diversificati (ad esempio, per assicurare che tra i 5 giudici costituzionali designati dal Parlamento siano compresi anche giudici voluti dalla minoranza, la nostra Costituzione richiede, per la loro elezione, un elevato quorum di voti); la terza è costituita dai meccanismi intesi a stimolare l’autocontrollo dei giudici costituzionali, è cioè a stimolare in loro un equilibrato e contenuto esercizio del loro potere discrezionale.  A sottolineare l’importanza di questo aspetto vale ricordare il monito che il giudice Stone, uno dei più noti Presidenti della Corte Suprema degli Stati Uniti, rivolgeva ai suoi colleghi quando ricordava loro che a differenza delle altre branche del governo, tutte soggette al controllo di legittimità da parte dei giudici, “l’unico controllo sul nostro esercizio del potere è costituito dal nostro senso di autocontrollo (self restraint)”.  Sotto tutti e tre questi profili la nostra Corte costituzionale è quella che offre, a paragone di altre, minori garanzie. 

In primo luogo perché le norme che regolano le nomine dei giudici consentono il formarsi di vistosi squilibri nella composizione della Corte.  Attualmente tutti e cinque i giudici costituzionali di nomina presidenziale sono stati scelti tra persone che tutte appartengono all’area del centro sinistra (Zagrebelsky, Contri, Neppi Modona, Capotosti, Flick).  In nessun altro paese a democrazia consolidata è consentito che un singolo soggetto -per autorevole che sia- possa compiere una scelta tanto importante in piena discrezionalità e senza alcun controllo.  Non nei paesi dell’Europa continentale quali Germania, Spagna e Portogallo.  Non nei pesi dell’area anglosassone (persino i candidati scelti dal Presidente degli Stati Uniti devono essere confermati da un voto favorevole del Senato secondo procedure che si sono venute facendo sempre più stringenti). 

In secondo luogo perché non esistono da noi quegli stimoli istituzionali all’autocontrollo, al self restraint, che sono presenti nelle altre corti costituzionali. Mi riferisco in particolare all’istituto delle opinioni dissenzienti con il quale si consente ai giudici che rimangono in minoranza di motivare il loro dissenso e di fornire circostanziate e diverse interpretazioni delle norme costituzionali.  E’ un istituto previsto sia in tutte le corti dei paesi di tradizione anglosassone sia nei paesi dell’Europa quali la Germania e la Spagna.  Rende palese a tutti, dall’interno stesso della corte, la plausibilità di interpretazioni diverse e alternative dei dettati costituzionali e rende evidenti gli eventuali eccessi di discrezionalità presenti nelle decisioni prese a maggioranza. La prospettiva stessa di vedere efficacemente e ufficialmente criticate le proprie scelte interpretative da altri giudici della stessa corte, induce tutti ad un autocontrollo nell’uso della discrezionalità interpretativa di cui dispongono.

Va subito aggiunto che il voto dissenziente non è vietato dalla nostra Costituzione.  Potrebbe essere introdotto anche da noi solo che la maggioranza dei giudici della nostra Corte Costituzionale lo volesse.  Non lo ha mai voluto.  Preferiscono nascondersi dietro l’anonimato di decisioni giudiziarie che all’esterno appaiono unanimi anche quando non lo sono.  Nella maggioranza di loro è sempre prevalsa, a differenza dei loro colleghi di altri paesi democratici, la volontà di non assumersi personalmente e palesemente la responsabilità delle proprie decisioni.  Non è cosa molto rassicurante in democrazia che persone investite di poteri discrezionali politicamente tanto rilevanti possano e vogliano esercitarlo senza assumersene la personale responsabilità.

Avendo di necessità trattato di argomenti complessi in termini generali mi sembra opportuno aggiungere alcune postille.

La prima.  Le opinioni dissenzienti non servono solo a stimolare l’autocontrollo.  Mettomo in evidenza non solo i personali orientamenti interpretativi dei singoli giudici ma anche le loro capacità professionali.  E’ una fortissima remora a proporre e scegliere candidati non sufficientemente qualificati.  E’ una remora che da noi non esiste.  Mi spiego con un esempio che traggo dal mio diario di ricerca di tanti anni fa..  Nel 1972 il Parlamento doveva eleggere un giudice costituzionale in quota al Partito Socialista, che per l’occasione indicò Lelio Basso.  Questi non raggiunse mai, nelle varie votazioni che seguirono, il quorum di voti necessari all’elezione.  Contro la sua elezione scesero  in campo dirigenti democristiani di grande calibro (se ben ricordo lo stesso Andreotti).  Non me ne sapevo fare una ragione.  Quando le votazioni erano ancora in corso chiesi lumi ad un giudice costituzionale in carica che anni addietro era stato eletto dal Parlamento su indicazione della D.C.  Considerò con molta indulgenza la mia ingenuità.  Nella sostanza mi disse che per quanto lui fosse “solo una avvocato di provincia”, era tuttavia uno dei quattro o cinque giudici che “contava”, anche a causa delle non eccelse capacità professionali e di carattere di vari colleghi.  L’opposizione all’elezione di Lelio Basso -mi spiegò-  non aveva niente a che fare con il fatto che egli professava idee di sinistra molto marcate.  Dipendeva invece dal fatto che, essendo egli dotato di preparazione e carattere considerevoli, arrivando in Corte avrebbe “contato non per uno ma bensì per quattro”.  Bonariamente concluse dicendomi “i socialisti indichino pure un candidato ancora più a sinistra di Basso ma lo scelgano in modo tale che nell’ambito di questa Corte conti solo per uno”.

Seconda postilla.  Il Ministro della Giustizia Fassino ritiene “inquietante” la prospettiva di un governo Berlusconi perché questi esprime le sue critiche senza tener conto del fatto che struttura e funzioni della Corte Costituzionale sono fissate dalla stessa Costituzione.  Secondo Fassino, quindi, sarebbe irrilevante la scelta delle persone a patto che i requisiti professionali formalmente richiesti e le procedure di nomina seguite siano quelle fissate dalla costituzione.  Da ex dirigente del Partito Comunista ci dovrebbe allora spiegare se quando il suo ex partito volle che fossero eletti alla Corte suoi dirigenti del calibro di Malagugini e Spagnoli (quest’ultimo era stato anche membro del Comitato centrale del partito) li aveva scelti solo per le loro alte qualificazioni giuridiche oppure anche perché avrebbero potuto portare nella giurisprudenza della Corte gli orientamenti interpretativi più consoni alle loro idee politiche.

Terza ed ultima postilla.  Il presidente Scalfaro ha nominato quattro giudici costituzionali scegliendoli tutti nell’area di Centrosinistra.  Quando il Presidente Ciampi nominò alla Corte il Prof. Flick, ex ministro della Giustizia di centrosinistra, ebbi molte difficoltà a far pubblicare un articolo in cui lamentavo che avesse fatto questa scelta, e non avesse invece colto l’occasione per riequilibrare, seppur parzialmente le scelte fatte dal suo predecessore.  Mi meravigliavo che ciò fosse avvenuto e mi domandavo perché questa scelta non gli fosse stata sconsigliata dai suoi consulenti.  Mi domandai anche se i responsabili della giustizia del Polo delle Libertà si fossero attivati segnalando informalmente al Presidente Ciampi l’esigenza di provvedere ad un parziale riequilibrio nelle nomine dei giudici della Corte.  Se, per inesperienza o altro non l’hanno fatto allora sono anche loro responsabili dell’accaduto.  Il funzionamento delle istituzioni dipende infatti anche dalla capacità di attivare meccanismi informali di controllo.  In passato le nomine presidenziali venivano seguite con attenzione dai diversi schieramenti politici, anche e soprattutto da quelli dell’opposizione.  Se l’ex Presidente Cossiga volesse forse potrebbe, io credo, ricordare  la meticolosa solerzia con cui esponenti dell’ex partito comunista gli segnalarono le loro aspettative per una delle nomine che lui fece.

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