Giuseppe Di Federico

Il Messaggero, 10 novembre 2001

In un precedente articolo abbiamo evidenziato come negli altri paesi a consolidata democrazia si prende atto della impossibilità di perseguire tutti i reati.  Di conseguenza le scelte sulle priorità da seguire, avendo natura eminentemente politica, vengono ovunque adottate da organi politicamente responsabili e divengono quindi vicolanti per i pubblici ministeri (pm).  Analizzando la riforma del pm in Inghilterra abbiamo anche visto con quanta cura siano stati predisposti pesi e contrappesi istituzionali volti ad evitare che tra i pm possa svilupparsi la “sindorme del cacciatore”.  Volte ad evitare cioè che vengano prese dal pm iniziative penali non suffragate da sufficienti prove di colpevolezza, che producono due effetti altamente disfunzionali, e cioè:  a) danni spesso irreparabili sulla vita sociale, economica, familiare, politica di cittadini innocenti;  b)  un inutile spreco di pubblico danaro per indagini e processi privi di reale giustificazione. 

In Italia né il cittadino né le casse dello Stato godono di simili protezioni.  A dispetto del principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale, anche in Italia l’azione penale è di fatto ampiamente discrezionale.  A differenza dell’Inghilterra e degli altri paesi democratici tale discrezionalità non viene, tuttavia regolata nell’ambito del processo democratico.  Viene di fatto lasciata alla piena imperscrutabile discrezionalità delle singole procure e dei singoli pm.  Non solo, ma a differenza dei loro colleghi inglesi i nostri pm dirigono di persona ed in piena indipendenza le attività investigative di polizia e adottano tutte le decisioni che ritengono opportune su come e con quale intensità utilizzare i mezzi di indagine.  In altre parole da noi i pm che lo desiderano possono iniziare e condurre in assoluta indipendenza, indagini di qualsiasi tipo su qualsiasi cittadino, utilizzando le varie forze di polizia per accertare i reati che essi stessi (più o meno fondatamente) ritengono essere stati commessi.  Per discrezionale che sia, qualsiasi loro decisione in sede di indagine e di iniziativa penale può infatti essere, e di fatto viene formalmente giustificata con riferimento all’obbligo costituzionale di perseguire senza limitazioni tutti i reati.  A differenza dei suoi colleghi degli altri paesi democratici il pm italiano non può quindi, in nessun modo, essere ritenuto responsabile delle conseguenze che la sua azione genera, né dei costi, anche se elevatissimi, delle indagini che ha inutilmente compiuto.  In nessun modo i suoi fallimenti processuali e le spese ingiustificate (spesso molti miliardi) possono dare origine, come invece avviene negli altri paesi democratici, a valutazioni professionali negative.

A completare il quadro delle differenze vi è poi il fatto che in Italia giudici e pm appartengono allo stesso corpo, facendo venir meno quell’efficacia dei controlli del giudice sulle attività del pm che, di regola, negli altri paesi democratici si è voluta assicurare proprio con la loro appartenenza a due corpi separati.

Mentre in Inghilterra si è posta grande cura ed attenzione per evitare al cittadino le conseguenze disfunzionali di un pm che sia posseduto dalla “sindrome del cacciatore”, l’assetto ordinamentale del pm italiano sembra studiato apposta per favorirla.  Nonostante il nostro sistema formalmente trasformi tutte le decisioni discrezionali dei pm in “atti dovuti” privi di trasparenza, a volte gli effetti della “sindrome del cacciatore” emergono tuttavia alla nostra vista in tutta la loro pericolosità.  Ciò che colpisce nell’analisi di quei casi (ad esempio, quello di un pm che tiene nascoste le prove che scagionano un cittadino in detenzione preventiva) è che verso di essi si usi la massima compiacenza e non si eroghino sanzioni di alcun tipo.  Quasi a significare che in quei casi la vera colpa del pm non è quella di aver compiuto un atto deviante rispetto alle pratiche correnti ma solo quella di essere stato tanto malaccorto da rendere il suo comportamento riconoscibile all’esterno.  Aggiungo tre postille.

La prima. Ai tempi in cui era pm e perseguiva Berlusconi Di Pietro ebbe a dire “io a quello lo sfascio”.  Quell’orientamento gli è stato rimproverato ancora di recente in una trasmissione di Porta a Porta.  Per comprendere la rabbia di Di Pietro nel sentirsi muovere quei rimproveri basta porsi alcune domande.  Se la sua determinazione a “sfasciare” Berlusconi fosse stata considerata scorretta  perché allora il suo capo, cioè Borrelli, non lo ha esonerato dal trattare quel caso?  Perché non ha iniziato un procedimento disciplinare nei suoi confronti per violazione del dovere di imparzialità cui il pm è tenuto?  Perché Borrelli non è stato sottoposto a procedimento disciplinare per quelle omissioni?  La risposta è semplice.  La “sindrome del cacciatore” ha di fatto acquisito piena legittimazione nelle nostre procure.

La seconda.  Una adeguata protezione del cittadino italiano da iniziative penali ingiustificate e una più efficiente utilizzazione delle risorse umane e materiali della giustizia potranno ottenersi solo con riforme costituzionali che da un lato consentano di regolare efficacemente e con trasparenza la discrezionalità del pm nell’ambito del processo democratico, e dall’altro introducano pesi e contrappesi istituzionali atti a garantire anche in Italia un funzionale equilibrio tra indipendenza e responsabilità nell’esercizio dell’azione penale.

La terza.  Queste riforme avrebbero una utilità anche sul piano internazionale. Al tempo delle ultime elezioni Berlusconi non era ancora stato assolto per il reato di corruzione.  Un autorevole settimanale inglese, l’Economist, dopo aver ricordato i gravi reati di cui Berlusconi era allora accusato, si scandalizzava della sua candidatura a Primo Ministro e si meravigliava che i cittadini italiani potessero votarlo.  Evidentemente in quell’articolo si dava per scontato che anche in Italia, come in Inghilterra, esistessero efficaci strumenti istituzionali per evitare processi basati su prove inconsistenti.  A riguardo mi sono sempre domandato perché gli esperti della commissione giustizia di Forza Italia non abbiano scritto all’Economist per chiarire l’equivoco. 

beppe articoli di giornale

Il Messaggero, 7 novembre 2001

L’assoluzione di Berlusconi dall’accusa di corruzione e la trasmissione di Vespa che ha avuto per ospite Di Pietro hanno dato nuovo vigore a critiche che già erano state mosse in passato alla nostra giustizia in occasione delle altre numerose assoluzioni di uomini politici e non.  Gli esponenti della magistratura reagiscono con particolare risentimento all’accusa secondo cui i pubblici ministeri (pm) avrebbero indagato per anni con ingiustificato accanimento cittadini innocenti, li avrebbero incriminati senza sufficienti indizi e a volte sarebbero anche riusciti ad ottenere che i loro colleghi giudici li condannassero nei primi gradi di giudizio.  A mio avviso sono proprio le peculiari caratteristiche del nostro assetto giudiziario a favorire il verificarsi di tali fenomeni, ed in particolare l’assenza di quei pesi e contrappesi ordinamentali che invece esistono in varie forme negli assetti giudiziari degli altri paesi a consolidata democrazia.  Per sostanziare questa affermazione ricorderò sommariamente, a titolo di esempio, alcuni tratti della riforma del pm adottata in Inghilterra nel l985.  Mi soffermerò in particolare su quegli aspetti che sono specificatamente intesi a evitare due disfunzioni, tra loro strettamente connesse, derivanti da iniziative penali non sostanziate da sufficienti prove, e cioè:  a) le conseguenze disastrose e spesso irreparabili che producono sulla vita sociale, economica, familiare, politica di cittadini innocenti;  b)  l’inutile spreco di pubblico danaro per indagini e processi privi di reale giustificazione. 

            Nel configurare le caratteristiche del nuovo assetto del pm il riformatore inglese ha tenuto conto di un fenomeno psicologico alquanto comune, e cioè che le convinzioni di chi conduce le indagini sulla colpevolezza di un indagato frequentemente generano in lui  la “hunter’s syndrom”, cioè la “sindrome del cacciatore”.  Lo portano cioè non solo ad effettuare con accanimento indagini ingiustificate e costose per comprovare i suoi sospetti, ma anche a scambiare per prove quelli che sono solo labili indizi.  Per proteggere il cittadino e le stesse casse dello stato dai pericolosi effetti di questa sindrome il riformatore inglese non si è limitato a mantenere il pm in un corpo del tutto distinto da quello dei giudici ma lo ha voluto anche funzionalemente separato dalle attività di polizia.  Ha cioè deciso che il pm debba essere escluso da qualsiasi attività di indagine perché possa così valutare con assoluto distacco le prove di colpevolezza raccolte dalla polizia prima di esporre il cittadino innocente alle dannose conseguenze di accuse ingiustificate e di un ingiusto processo.  Sempre al fine di proteggere i diritti dei cittadini e la loro eguaglianza di fronte alla legge ha provveduto poi a regolare e responsabilizzare sia le attività della polizia che quelle del pm.  Poiché non è materialmente possibile perseguire con efficacia tutti i reati ha stabilito che le priorità nell’esercizio dell’azione penale, in quanto parte integrante delle politiche pubbliche di cui il Governo è responsabile, debbano far capo alla responsabilità di un membro del Governo (l’Attorney General) e debbano essere attuate dai pm sotto la sua supervisione gerarchica.  Che quindi i pm debbano seguire quelle priorità nonché gli specifici criteri fissati per la valutazione degli indizi forniti dalla polizia (l’evidentiary test).  Per meglio garantire con un ulteriore filtro l’efficacia di un pieno distacco del processo dalla fase delle indagini ha anche stabilito:  a) che per i reati più gravi il pm non possa sostenere direttamente la pubblica accusa in udienza, ma che debba invece affidare tale compito ad un avvocato appositamente assunto (questa norma è stata in parte modificata l’anno scorso, ma ancor oggi per oltre il 95% dei casi la pubblica accusa in udienza viene affidata a liberi professionisti); b) che chi esercita le funzioni di pm in udienza non possa formulare richieste sulla pena da erogare, e ciò per non influenzare il giudice o la giuria. 

In Italia né il cittadino né le casse dello Stato godono di queste protezioni.  Al contrario il nostro sistema di giustizia penale sembra studiato apposta per favorire che si sviluppi tra i nostri pm quella patologia istituzionale cui gli inglesi hanno dato il nome di “sindorme del cacciatore”.  Di questo ci occuperemo in un prossimo articolo.  (Continua)

beppe articoli di giornale