Giuseppe Di Federico

Il Messaggero, 26.1.2002

A differenza dell’Italia, in tutti gli altri paesi democratici con processo penale di tipo accusatorio giudici e pubblici ministeri (pm) appartengono a corpi ben separati.  Si dà per scontato che i diritti di libertà del cittadino nel processo penale vengono più efficacemente garantiti affidando i controlli sull’operato del pm ad un giudice che con lui non ha alcun legame.  In Italia, invece, questi controlli vengono assegnati ad un giudice che in buona sostanza è un suo collega di ufficio.  Per quanto possa sembrare paradossale all’osservatore straniero il sindacato dei nostri magistrati e le forze politiche che lo sostengono (quasi tutte quelle del centro sinistra) si sono finora opposti con successo alle iniziative di dividere la carriera dei giudici da quella dei pm.  Sostengono che è proprio l’appartenenza di giudici e pm allo stesso corpo lo strumento più adeguato a garantire i diritti del cittadino nel processo penale.  Due le principali ragioni portate a sostegno di questa convinzione. 

La prima è che il nostro pm non avrebbe le caratteristiche di “accusatore” tipiche degli altri sistemi penali di rito accusatorio.  Egli sarebbe cioè, così ci viene assicurato, una “parte imparziale” perché espressamente obbligato dalla legge a ricercare le prove dell’innocenza del cittadino indagato con lo stesso impegno con cui raccoglie le prove di colpevolezza.  La seconda è che l’appartenenza del pm allo stesso corpo dei giudici darebbe anche a lui quella “cultura della giurisdizione” che lo renderebbe imparziale persino quando, nel corso delle indagini, svolge attività di polizia.  Davvero il migliore dei mondi possibili di volterriana memoria?  Gli studiosi stranieri cui si raccontano queste cose rimangono a dir poco perplessi.  La definizione del pm come “parte imparziale”, nella sua intrinseca contraddittorietà, in genere li diverte.  Non evoca, come ebbe a dirmi uno studioso inglese, personaggi reali ma figure ibride della mitologia come il centauro, mezzo uomo e mezzo cavallo, o l’arpia, mezzo donna e mezzo uccello rapace.

Non ho condotto ricerche per verificare se i cittadini indagati, persino quelli che subiscono lunghe carcerazioni preventive, e che dopo molti anni risultano innocenti effettivamente percepiscano il pm come “parte imparziale” e ed il giudice delle indagini preliminari come vero giudice.  Alcuni anni fa ho però rivolto domande a riguardo ad un campione di 1000 avvocati penalisti, che nella stragrande maggioranza richiedono la netta separazione dei giudici dai pm.  Il 53,9% di loro esclude che i pm cerchino anche prove a discarico degli indagati, come voluto dalla legge.  Il 16,5% dice che in alcuni casi il pm lo ha fatto solo su espressa richiesta dei difensori.  Solo l’1,5% dice che a volte il pm cerca autonomamente prove a discarico.  La maggioranza degli avvocati ritiene assolutamente prevalente l’orientamento dei giudici delle indagini preliminari e dell’udienza preliminare  ad assecondare supinamente le richieste del suo “collega” pm. Inoltre questa generalizzata propensione ad aderire alle aspettative del “collega” pm nel corso delle indagini è favorita da diffusi quanto efficaci contatti informali in cui giudici e pm si comunicano le reciproche aspettative nel corso della fase delle indagini.  E’ una drammatica rappresentazione del basso livello di protezione dei diritti del cittadino nell’ambito del processo penale.  

Sono attendibili queste indicazioni degli avvocati che così radicalmente contraddicono la pretesa che il pm possa essere una “parte imparziale” o che il giudice non privilegi di regola le aspettative e richieste del suo collega pm?  Forse che l’altissima frequenza con cui i giudici, soprattutto quelli delle indagini e dell’udienza preliminare, accolgono le richieste dei colleghi pm non possa trovare spiegazione nell’altissima qualità del loro lavoro investigativo? 

Difficile verificare se l’altissima percentuale delle deviazioni segnalata dagli avvocati sia o no esagerata, anche perché è impossibile acquisire informazioni su cosa avviene informalmente nei rapporti tra giudici e colleghi pm.  Tuttavia, le incaute dimenticanze di documenti nei fascicoli processuali, i verbali e le sentenze disciplinari del CSM e altri eventi la cui conoscenza è solo accidentale indicano chiaramente che quei fenomeni esistono, che non sono sanzionati, e che sono anche più gravi di quanto non dicano nelle loro interviste gli avvocati penalisti.  Facciamo alcuni dei molti esempi disponibili.  I magistrati inquirenti possono basare provvedimenti restrittivi delle libertà personali su affermazioni false (sentenza del giudice istruttore di Venezia del luglio 1975);  possono emettere 14 ordini di cattura per cui non sono competenti e giustificarsi di fronte al CSM dicendo che l’hanno fatto “per non demotivare la polizia” (verbale CSM del 14/9/88, pag. 75);  possono minacciare il carcere ad una testimone che disperatamente dichiara di non sapere nulla ed alla fine ottenere una confessione nel senso voluto (di questo episodio, accaduto l’11/6/97, esiste una drammatica registrazione video che può essere vista nel sito web di Radio Radicale);  possono minacciare il collega giudice che non convalida un loro ordine di arresto ed ottenere anche che quel giudice non giudichi più su altri casi del tutto simili (caso dell’aprile 1984).  Lungi dal ricercare prove sull’innocenza il nostro pm, che si vorrebbe “parte imparziale”, può persino tenere nascoste al giudice del tribunale delle libertà le prove dell’innocenza di un cittadino detenuto in carcerazione preventiva (e scarcerato solo 8 mesi dopo) e giustificarsi di fronte alla sezione disciplinare del CSM dicendo che non poteva rivelare gli elementi a discolpa del detenuto innocente perché ciò avrebbe intralciato il corso delle indagini (procedimento disciplinare del l998). 

Si badi bene, di fronte a questi episodi ed altri che sarebbe troppo lungo richiamare, tutti emersi accidentalmente, non vale dire che si tratta di pochi ed isolati episodi.  Essendo tutti pervenuti alla conoscenza dei titolari dell’azione disciplinare e del CSM e non essendo stati in alcun modo sanzionati, per ciò stesso acquistano di fatto piena legittimazione nelle prassi dei nostri uffici giudiziari.

Due postille.

La prima.  In altri sistemi come quello degli USA, ove il pm non è come da noi “parte imparziale” ma accusatore, un pm che si rendesse protagonista di episodi simili a quelli dianzi indicati e venisse scoperto non solo perderebbe il posto ma verrebbe anche radiato dall’ordine degli avvocati (negli USA tutti i pm sono anche avvocati).   Da noi alcuni dei pm che sono stati protagonisti di quegli episodi o di episodi del tutto simili, hanno a volte acquisito grande fama nazionale e sono divenuti parlamentari o anche componenti del CSM.

La seconda.  Non mi sono soffermato a considerare la questione se, come ci dicono i magistrati, il pm sia partecipe della “cultura della giurisdizione”.  Gli episodi riferiti forniscono una indiretta quanto chiara risposta.  Ma forse varrà la pena di ritornare sull’argomento in futuro.

beppe articoli di giornale

Il Messaggero, 21 gennaio 2002

Da qualche settimana è ricominciato il tormentone tutto italiano sulla separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri (pm).  Un tormentone tutto nostro perché negli altri paesi democratici giudici e pm appartengono da sempre a corpi diversi: è così in Inghilterra e nei paesi a tradizione anglosassone (USA. Australia, Nuova Zelanda, Canadà e tutti le altre numerose ex colonie britanniche);  è così nei paesi democratici dell’America latina, è così in 13 dei 15 paesi dell’Unione Europea, ove le uniche eccezioni sono costituite da Italia e Francia (ma in Francia, a differenza dell’Italia, il pm è gerarchicamente sottoposto al Ministro della giustizia).  Se in tutti gli altri paesi si dovesse porre la domanda sul perché da loro il pm ed il giudice appartengono a corpi differenti non capirebbero neppure il senso di una tale domanda (tanto che nessuno studioso italiano è stato mai tanto stupido da farla).  Tra i compiti del giudice penale vi è infatti quello di garantire che i pm, nello svolgere le indagini e nel promuovere l’azione penale, non violino i diritti di libertà del cittadino, non generino ingiustamente gravi ed irreparabili danni al suo status sociale, economico, politico familiare (come accade di frequente in Italia).  E’ un compito delicatissimo e di grande importanza in democrazia.  Negli altri paesi democratici non si riesce neppure ad immaginare che un tale controllo sui comportamenti del pm possa essere efficace se viene affidato, come in Italia, ad un giudice che di fatto è un suo collega di ufficio.  Faccio un esempio.

Nel 1991 la facoltà di legge della Columbia University di New York mi chiese di fare alcuni seminari sulla riforma del nostro processo penale del l989.  Tra l’altro ebbi a dire che in Italia giudici e pm vengono reclutati congiuntamente, che hanno la stessa carriera e la stessa associazione sindacale, che lavorano negli stessi palazzi.  Ho quindi detto anche che per garantire i diritti civili del cittadino contro i possibili abusi del pm si erano create le figure del giudice dell’indagine preliminare e dell’udienza preliminare.  Fu subito evidente che gli studenti non si facevano una ragione del perché si fossero create queste due nuove figure processuali in un sistema promiscuo come il nostro.  Mi chiedevano se io ritenessi davvero che le garanzie di tutela processuale del cittadino sarebbero di fatto state inferiori se le competenze attribuite al giudice per le indagini preliminari fossero state invece attribuite, più semplicemente e senza creare nuove figure processuali, ad un componente della stessa procura diverso dal pm che svolge le indagini.  Quale la differenza, mi domandavano, visto che in entrambi le soluzioni si tratta sempre e solo di colleghi di ufficio?  Che potevo rispondere? 

Ho brevemente fatto un accenno al formalismo della nostra cultura giuridica ed alla poca attenzione che essa dedica al momento applicativo del diritto e poi sono passato velocemente a parlare di altro.  Non potevo certo trasformare la natura del seminario e raccontare che la cultura liberale dei “pesi e contrappesi” era radicalmente avversata in Italia da un forte partito comunista e che, per giunta, non aveva radici profonde, solide e combattive neppure tra i partiti anticomunisti.  Non potevo neppure sostenere la tesi, cara all’Associazione magistrati, secondo cui dividendo la carriera dei pm da quella dei giudici si arriverebbe fatalmente a porre il pm sotto la sorveglianza del ministro della giustizia con grave pregiudizio per la democrazia.  Se l’avessi fatto mi sarei coperto di ridicolo visto che non solo negli Stati Uniti ma anche in tutti gli altri paesi democratici il pm viene in varie forme sottoposto alla sorveglianza del Ministro della giustizia o di altra figura che politicamente risponda del suo operato.  In pratica avrei dovuto sostenere che l’Italia è l’unico paese veramente democratico. 

E’ quindi un compito davvero improbo spiegare all’estero le ragioni per cui in Italia si sostiene l’utilità di mantenere unificate le carriere di giudici e pm.  Da noi tuttavia quelle ragioni non solo sono sostenute dal sindacato della magistratura ma anche da consistenti settori del mondo politico.  E’ una ragione sufficiente per prenderle in considerazione anche da parte di chi, come me, non si sa capacitare che abbiano ancora corso.  Ce ne occuperemo in un prossimo articolo.

beppe articoli di giornale

Il Giornale, 15 gennaio 2002

Si fa presto a parlare di «spazio giuridico europeo». Ma su quanti e quali ostacoli si rischia di inciampare? Per armonizzare le Costituzioni e i sistemi giudiziari dei Paesi membri dell’Unione europea bisogna individuare le profonde differenze che esistono tra di essi. E queste riguardano, innanzitutto, il sistema sanzionatorio e lo spinoso problema del diverso <CF201>status <CF200>costituzionale dei pubblici ministeri. A spiegarci come è complesso il quadro è il professor Giuseppe Di Federico, ordinario di ordinamento giudiziario all’università di Bologna e direttore dell’Istituto del Consiglio nazionale delle ricerche sui sistemi giudiziari.
<CF202>Professore, una delle questioni che in Italia ha sollevato maggiori polemiche è quella della separazione delle carriere tra giudice e pm. Ci spiega che cosa succede in proposito negli altri Paesi Ue?
<CF200>«Se guardiamo all’Europa considerando, oltre ai Quindici, anche i 10 Paesi che hanno chiesto l’ammissione all’Unione, troviamo che su 25 solo 3 hanno un reclutamento comune di giudici e pubblici ministeri: Italia, Francia e Bulgaria. Con alcune importanti differenze, però. Sia in Francia che in Bulgaria il pm fa parte di una struttura gerarchica subordinata al il ministro della Giustizia”.
<CF202>Vuol dire che l’Italia è l’unico di questi 25 Paesi in cui il magistrato inquirente è assolutamente autonomo dal potere politico?
<CF200>«Sì, è il solo ordinamento che offre le stesse garanzie d’indipendenza a giudici e pm.  E’ questo una delle anomalie del nostro sistema giudiziario, anche rispetto a quei Paesi in cui le carriere non sono separate e giudice e pm possono passare da una funzione all’altra. Solo da noi l’indipendenza di giudici e pm viene considerata allo stesso modo.  Negli altri Paesi no per una pluralità di ragioni. Poiché è impossibile perseguire tutti i reati le decisioni relative alle priorità, essendo di natura politica, vengono decise soggetti che possono essere chimati a risponderne politicamente.  Da noi invece vengono decise da un corpo burocratico che non ne porta alcuna responsabilità. Per giunta  le differenze relative all’indipendenza derivano anche da ragioni funzionali.  Faccio solo un esempio.  Laddove, come di regola avviene nei paesi dell’Europa continentale, il pubblico ministero dirige le indagini è spesso necessario coordinare tale attività con la partecipazione di una pluralità di pm che appartengono ad uffici diversi.  Mentre questo è normale per il pm, un coordinamento delle attività di una pluralità di giudici che operano in sedi diverse sarebbe una patente violazione della loro indipendenza”

<CF202>  Quindi in tutti i paesi europei il pm è soggetto al ministro della giustizia?

E’ sempre soggetto alla supervisione di un organo che è politicamente responsabile per le politiche pubbliche nel settore criminale, anche se non sempre si tratta del Ministro della giustizia.  In Spagna è il Fiscal General che è nominato dal Re su proposta del Governo.  In Inghilterra è l’Attorney General che è membro del governo.  Variano poi anche le forme con cui il Ministro della giustizia esercità la sua supervisione gerarchica sul pm. In Francia, ad esempio, i procuratori generali sono nominati dal Consiglio dei Ministri.  E’ inoltre il Ministro che dicide su promozioni, trasferimenti, incarichi direttivi, disciplina dei pm, anche se per queste decisioni deve sentire il parere della speciale sezione del CSM che si occupa del pm.  

<CF200>«Il Guardasigilli da noi ha quindi meno poteri dei suoi colleghi di altri paesi europei?

Certamente.  Se proseguiamo nel confronto con la Francia vediamo che oltre ai poteri già indicati il Ministro della giustizia francese ha anche il compito di presiede entrambi le sezioni del CSM e cioè sia quella che ha compiti deliberanti sullo status dei giudici sia quello ce ha poteri consultivi sullo status dei pm. Con due sole eccezioni, e cioè quando tale compito è riservato al Presidente della Repubblica e quando il CSM siede in sede disciplinare.  Comunque il CSM delibera sempre a seguito di una richiesta del Ministro  Anche i compiti di reclutamento e formazione dei magistrati in Francia non sono del Csm, come in Italia, ma dell’<CF201>Ecole Nationale de<CF200> <CF201>la Magistrature <CF200>che dipende dal ministro della Giustizia ».
<CF202>L’obbligatorietà dell’azione penale esiste anche nel resto d’Europa?
<CF200>«Non come da noi. Come le ho già detto, in tutti i Paesi si riconosce che è impossibile perseguire tutti i reati e che bisogna indicare delle priorità, facendo una scelta di natura politica. Queste direttive sono molto dettagliate in alcuni Paesi, come la Gran Bretagna, in altri meno. In questo settore tuttavia le scelte non possono essere pubblicizzate nei minimi dettagli perché altrimenti si verrevve a sapere quali sono i reati che possono essere commessi senza il rischio di essere puniti”.

<CF202>Queste priorità vengono stabilite solo in base alla gravità dei reati?
<CF200>«No, perchè altrimenti si partirebbe da omicidi, terrorismo, criminalità organizzata e si lascerebbero fuori reati come scippi e rapine che preoccupano molto i cittadini. Indicando le priorità si tiene conto anche dell’allarme sociale e del senso d’insicurezza generato nei cittadini dalla frequenza di certi reati.  <CF202>Che garanzie ha il cittadino, negli altri Paesi europei, rispetto ad iniziative<CF200>
<CF202>penali ingiustificate?
<CF200>«Direi che il cittadino italiano è il meno protetto in questo settore. In vari modi e con diversa efficacia, negli altri paesi ci si è preoccupati di evitare iniziative penali che espongono il cittadino allle drammatiche conseguenze che da tale iniziativa discendono sul piano sociale, economico, familiare, della salute.  Non si perseguono cittadini per cui gli elementi di prova non fanno prevedere una condanna quasi certa.  La valutazione professionale fatta da chi contravviene a questo orientamento è certamente negativa.  Vi è poi da aggiungere che sul rispetto delle priorità fissate a livello politicho vi è saempre il controllo gerarchico e le deviazioni sono soggette a sanzioni disciplinari.  Non meno importanti sono le regolanteazioni che riguardano l’uso dei mezzi di indagine. . É evidente, infatti, che utilizzare certi mezzi, come perquisizioni, intercettazioni telefoniche e controlli bancariin alcuni casi ed in altri no conduce ad esiti processuali ben diversi. Questo doppio controllo serve anche a garantire l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, oltre che l’efficacia e coerenza del sistema repressivo.».
<CF202>É sempre il pm che dirige le indagini?
«<CF200>Lo fa, in varie forme, in tutti i Paesi europei, esclusa la Gran Bretagna che ha il sistema più perfezionato nel garantire il cittadino rispetto ad azioni penali non suffragate da sufficienti elementi di prova. La polizia inglese, la cui attività investigativa è dettagliatamente regolata,  è titolare esclusiva delle indagini, mentre il pm deve verificare che esista una concreta prospettiva di condanna.. Altrimenti, non si procede e non si espone al cittadino alle conseguenze economiche, sociali, politiche che ogni procedimento comporta anche per l’innocente. L’azione penale, infatti, è già di per sè una sanzione per il cittadino, magari più dura della condanna se i processi durano a lungo. Nell’’85 il legislatore inglese ha con questo voluto evitare che il pm nel condurre le indagini cadesse vittima della “sindrome del cassiatore” innamorandosi delle sue tesi accusatorie finendo per scambiare semplici indizi per prove certe.».

beppe articoli di giornale