Giuseppe Di Federico

Il Giornale, 15 gennaio 2002

Si fa presto a parlare di «spazio giuridico europeo». Ma su quanti e quali ostacoli si rischia di inciampare? Per armonizzare le Costituzioni e i sistemi giudiziari dei Paesi membri dell’Unione europea bisogna individuare le profonde differenze che esistono tra di essi. E queste riguardano, innanzitutto, il sistema sanzionatorio e lo spinoso problema del diverso <CF201>status <CF200>costituzionale dei pubblici ministeri. A spiegarci come è complesso il quadro è il professor Giuseppe Di Federico, ordinario di ordinamento giudiziario all’università di Bologna e direttore dell’Istituto del Consiglio nazionale delle ricerche sui sistemi giudiziari.
<CF202>Professore, una delle questioni che in Italia ha sollevato maggiori polemiche è quella della separazione delle carriere tra giudice e pm. Ci spiega che cosa succede in proposito negli altri Paesi Ue?
<CF200>«Se guardiamo all’Europa considerando, oltre ai Quindici, anche i 10 Paesi che hanno chiesto l’ammissione all’Unione, troviamo che su 25 solo 3 hanno un reclutamento comune di giudici e pubblici ministeri: Italia, Francia e Bulgaria. Con alcune importanti differenze, però. Sia in Francia che in Bulgaria il pm fa parte di una struttura gerarchica subordinata al il ministro della Giustizia”.
<CF202>Vuol dire che l’Italia è l’unico di questi 25 Paesi in cui il magistrato inquirente è assolutamente autonomo dal potere politico?
<CF200>«Sì, è il solo ordinamento che offre le stesse garanzie d’indipendenza a giudici e pm.  E’ questo una delle anomalie del nostro sistema giudiziario, anche rispetto a quei Paesi in cui le carriere non sono separate e giudice e pm possono passare da una funzione all’altra. Solo da noi l’indipendenza di giudici e pm viene considerata allo stesso modo.  Negli altri Paesi no per una pluralità di ragioni. Poiché è impossibile perseguire tutti i reati le decisioni relative alle priorità, essendo di natura politica, vengono decise soggetti che possono essere chimati a risponderne politicamente.  Da noi invece vengono decise da un corpo burocratico che non ne porta alcuna responsabilità. Per giunta  le differenze relative all’indipendenza derivano anche da ragioni funzionali.  Faccio solo un esempio.  Laddove, come di regola avviene nei paesi dell’Europa continentale, il pubblico ministero dirige le indagini è spesso necessario coordinare tale attività con la partecipazione di una pluralità di pm che appartengono ad uffici diversi.  Mentre questo è normale per il pm, un coordinamento delle attività di una pluralità di giudici che operano in sedi diverse sarebbe una patente violazione della loro indipendenza”

<CF202>  Quindi in tutti i paesi europei il pm è soggetto al ministro della giustizia?

E’ sempre soggetto alla supervisione di un organo che è politicamente responsabile per le politiche pubbliche nel settore criminale, anche se non sempre si tratta del Ministro della giustizia.  In Spagna è il Fiscal General che è nominato dal Re su proposta del Governo.  In Inghilterra è l’Attorney General che è membro del governo.  Variano poi anche le forme con cui il Ministro della giustizia esercità la sua supervisione gerarchica sul pm. In Francia, ad esempio, i procuratori generali sono nominati dal Consiglio dei Ministri.  E’ inoltre il Ministro che dicide su promozioni, trasferimenti, incarichi direttivi, disciplina dei pm, anche se per queste decisioni deve sentire il parere della speciale sezione del CSM che si occupa del pm.  

<CF200>«Il Guardasigilli da noi ha quindi meno poteri dei suoi colleghi di altri paesi europei?

Certamente.  Se proseguiamo nel confronto con la Francia vediamo che oltre ai poteri già indicati il Ministro della giustizia francese ha anche il compito di presiede entrambi le sezioni del CSM e cioè sia quella che ha compiti deliberanti sullo status dei giudici sia quello ce ha poteri consultivi sullo status dei pm. Con due sole eccezioni, e cioè quando tale compito è riservato al Presidente della Repubblica e quando il CSM siede in sede disciplinare.  Comunque il CSM delibera sempre a seguito di una richiesta del Ministro  Anche i compiti di reclutamento e formazione dei magistrati in Francia non sono del Csm, come in Italia, ma dell’<CF201>Ecole Nationale de<CF200> <CF201>la Magistrature <CF200>che dipende dal ministro della Giustizia ».
<CF202>L’obbligatorietà dell’azione penale esiste anche nel resto d’Europa?
<CF200>«Non come da noi. Come le ho già detto, in tutti i Paesi si riconosce che è impossibile perseguire tutti i reati e che bisogna indicare delle priorità, facendo una scelta di natura politica. Queste direttive sono molto dettagliate in alcuni Paesi, come la Gran Bretagna, in altri meno. In questo settore tuttavia le scelte non possono essere pubblicizzate nei minimi dettagli perché altrimenti si verrevve a sapere quali sono i reati che possono essere commessi senza il rischio di essere puniti”.

<CF202>Queste priorità vengono stabilite solo in base alla gravità dei reati?
<CF200>«No, perchè altrimenti si partirebbe da omicidi, terrorismo, criminalità organizzata e si lascerebbero fuori reati come scippi e rapine che preoccupano molto i cittadini. Indicando le priorità si tiene conto anche dell’allarme sociale e del senso d’insicurezza generato nei cittadini dalla frequenza di certi reati.  <CF202>Che garanzie ha il cittadino, negli altri Paesi europei, rispetto ad iniziative<CF200>
<CF202>penali ingiustificate?
<CF200>«Direi che il cittadino italiano è il meno protetto in questo settore. In vari modi e con diversa efficacia, negli altri paesi ci si è preoccupati di evitare iniziative penali che espongono il cittadino allle drammatiche conseguenze che da tale iniziativa discendono sul piano sociale, economico, familiare, della salute.  Non si perseguono cittadini per cui gli elementi di prova non fanno prevedere una condanna quasi certa.  La valutazione professionale fatta da chi contravviene a questo orientamento è certamente negativa.  Vi è poi da aggiungere che sul rispetto delle priorità fissate a livello politicho vi è saempre il controllo gerarchico e le deviazioni sono soggette a sanzioni disciplinari.  Non meno importanti sono le regolanteazioni che riguardano l’uso dei mezzi di indagine. . É evidente, infatti, che utilizzare certi mezzi, come perquisizioni, intercettazioni telefoniche e controlli bancariin alcuni casi ed in altri no conduce ad esiti processuali ben diversi. Questo doppio controllo serve anche a garantire l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, oltre che l’efficacia e coerenza del sistema repressivo.».
<CF202>É sempre il pm che dirige le indagini?
«<CF200>Lo fa, in varie forme, in tutti i Paesi europei, esclusa la Gran Bretagna che ha il sistema più perfezionato nel garantire il cittadino rispetto ad azioni penali non suffragate da sufficienti elementi di prova. La polizia inglese, la cui attività investigativa è dettagliatamente regolata,  è titolare esclusiva delle indagini, mentre il pm deve verificare che esista una concreta prospettiva di condanna.. Altrimenti, non si procede e non si espone al cittadino alle conseguenze economiche, sociali, politiche che ogni procedimento comporta anche per l’innocente. L’azione penale, infatti, è già di per sè una sanzione per il cittadino, magari più dura della condanna se i processi durano a lungo. Nell’’85 il legislatore inglese ha con questo voluto evitare che il pm nel condurre le indagini cadesse vittima della “sindrome del cassiatore” innamorandosi delle sue tesi accusatorie finendo per scambiare semplici indizi per prove certe.».