Giuseppe Di Federico

Il Messaggero, 18 febbraio 2002

E’ di nuovo bufera sul tribunale per i minorenni per una ennesima decisione che i cittadini non comprendono.  Un padre accusato di aver abusato della sua bambina è stato assolto con formula piena.  Lui e sua moglie rivorrebbero la figlia che il tribunale dei minori aveva loro sottratto.  Il comune cittadino pensa che soddisfare questa richiesta sia il minimo che si possa fare per riparare ad una accusa ingiusta, ad un infamante processo, e ad anni di sofferenza.  Il Tribunale, invece, rigetta la richiesta e decide di far adottare la bimba da altra famiglia.  Il sottosegretario alla giustizia, Jole Santelli, coglie questa occasione per annunziare, su questo giornale, una riforma della giustizia minorile che lascia a dir poco perplessi. 

L’On. Santelli ricorda, giustamente, la complessità e delicatezza dei giudizi che riguardano i minori e quindi, sembra di capire, condivide l’opinione che per quel tipo di giudizi sia necessaria una elevata professionalità che comprenda anche conoscenze approfondite di psicologia e delle problematiche dell’età evolutiva.  Conoscenze specialistiche che sono indispensabili sia nel corso del giudizio (si pensi, ad esempio, alle difficoltà tecniche che presenta l’interrogatorio di un bambino), sia anche per la individuazione della decisione più adeguata a tutelare l’interesse del minore.  Sorprende quindi che l’On. Santelli finisca per proporre di eliminare dai collegi giudicanti i componenti onorari esperti e di affidare il giudizio ai soli magistrati di carriera.  Una tale impostazione non può che basarsi su due assunti.  Il primo è che il giudizio dei soli magistrati di carriera garantirebbe decisioni più competenti.  Il secondo, speculare al  primo, è che attualmente le decisioni giuduziarie sui minori sarebbero eccessivamente influenzati dai giudici onorari esperti.  Le ricerche condotte in materia indicano chiaramente che entrambi quegli assunti sono errati. 

Un primo dato certo è che al momento di essere assegnati ai tribunali per minorenni la stragrande maggioranza dei magistrati ha solo conoscenze di tipo giuridico, mentre è ben evidente che per assumere nell’interesse del minore decisioni relative alla patria potestà, agli affidamenti, alle adozioni, ai programmi rieducativi siano necessarie anche, ed in molti casi soprattutto, conoscenze specialistiche di natura psico-pedagogica. 

Un secondo dato che emerge dalle ricerche è che nelle decisioni adottate dai tribunali per i minorenni, cioè anche quelle che suscitano sconcerto, di regola prevale l’orientamento dei giudici di carriera su quello degli esperti.  Secondo quanto risulta dall’unica ricerca in argomento, pubblicata dalla rivista ufficiale dei giudici minorili nel l995 (F. Facioli, A. Mestitz, Indagine sui giudici onorari minorili), ciò dipende da due circostanze: 

a) In primo luogo dalla scarsa protezione dell’indipendenza dei giudici onorari esperti.  A dispetto dalla norma costituzionale che espressamente ne prevede la tutela (art. 108), le procedure per la loro nomina e riconferma non la garantiscono affatto.  Come mostrano i risultati di ricerca, i giudici esperti sono infatti nominati e riconfermati con cadenza triennale su indicazione del presidente e degli altri giudici di carriera del tribunale per i minorenni (la nomina spetta al CSM che di regola si adegua passivamente a tali indicazioni).  Se desiderano essere confermati nel loro incarico è comprensibile che nell’assumere le decisioni gli esperti finiscano, più o meno inconsciamente, per subire l’influenza dei componenti del collegio che li dovranno valutare per la riconferma. 

b) In secondo luogo dal fatto che molti dei componenti esperti prescelti di fatto non possiedono le necessarie qualificazioni.  La ricerca mostra infatti che solo un terzo dei giudici minorili esperti allora in servizio possedeva adeguate qualificazioni professionali.  Mostra inoltre che tra gli esperti di maggiore competenza fortissime erano le frustrazioni per la posizione di fatto “subordinata” ai giudici di carriera.

Non ci sembra quindi che per rendere più funzionale la giustizia nel settore minorile la soluzione possa essere trovata eliminando dai collegi giudicanti proprio i giudici onorari che sono portatori delle competenze necessarie ad integrare le conoscenze giuridiche dei magistrati di carriera.  La soluzione andrebbe piuttosto cercata nella direzione suggerita dalle ricerche condotte in materia, e cioè stabilendo procedure di reclutamento e conferma nell’incarico dei giudici esperti che da un canto tutelino appieno la loro indipendenza, e dall’altro assicurino che essi effettivamente posseggano le necessarie competenze specialistiche.  Va senza dirlo che sarebbe inoltre opportuno che anche da noi, come avviene in altri paesi europei, i magistrati trasferiti alle funzioni minorili da altri incarichi seguano preventivamente specifici corsi di riorientamento professionale.

beppe articoli di giornale

Il Messaggero, 14 febbraio 2002

La nostra Costituzione affida al Csm il compito di garantire ai cittadini che i loro giudici e pm abbiano le necessarie competenze tecniche e capacità professionali.  Ciononostante il nostro Csm, a differenza di quelli di altri paesi, non assolve più a questo essenziale e delicatissimo compito da oltre 30 anni.  E’ una disfunzione che è emersa con tutta evidenza nel corso di un convegno internazionale cui hanno partecipato anche studiosi francesi e spagnoli, e di cui mi sono già occupato in un precedente articolo. A differenza dei loro colleghi francesi e spagnoli i nostri magistrati rimangono, quindi, in servizio per 40/45 anni e vengono promossi fino ai massimi livelli della carriera senza che il Csm effettui, come dovrebbe, alcuna sostanziale verifica della loro professionalità.  Perché da noi l’interesse del cittadino ad avere giudici e pubblici ministeri professionalmente qualificati è stato così pienamente sacrificato agli interessi corporativi dei magistrati?  Quali le cause del differente comportamento del nostro Csm rispetto a quello di altri paesi democratici?  In parte dipende, come può vedersi dalla tabella pubblicata qui accanto, dalla diversa struttura del nostro CSM e dal fatto che la rappresentanza elettiva dei nostri magistrati sia nettamente superiore a quella fissata dagli altri paesi (da noi 20 su 33, in Francia 6 su 12, in Spagna i rappresentanti dei magistrati vengono tutti eletti dal Parlamento).  Tuttavia due altri elementi assumono un cruciale rilievo nel differenziare il nostro Csm dagli altri:

a) a partire dalla seconda metà degli anni ’60 solo i magistrati italiani hanno ottenuto di poter essere promossi in eccedenza dei posti che annualmente si rendono disponibili ai livelli superiori della giurisdizione;

b) fino al 1968 i magistrati delle giurisdizioni superiori (cioè quelli di appello e cassazione), pur essendo allora in numero molto limitato, eleggevano nel loro ambito 10 dei 14 componenti elettivi del Csm.  Solo 4 venivano eletti dai magistrati di grado inferiore che costituivano il 68% dell’intera magistratura.  A partire dal 1968 l’elettorato attivo è stato unificato ed i magistrati delle giurisdizioni superiori per essere eletti sono stati costretti a cercare il consenso dei magistrati molto più numerosi dei livelli più bassi della carriera.  Nel l967 l’Associazione Magistrati invitò a votare solo per i magistrati delle giurisdizioni superiori che si impegnavano a non effettuare valutazioni sostantive ai fini delle promozioni.  Così è stato, e da allora sono di fatto cessate le valutazioni di merito.

Al convegno in cui sono state presentate le relazioni su questo ed altri aspetti dei Csm di paesi europei hanno partecipato politici e magistrati cui era stato chiesto di esprimere commenti e formulare, se del caso, proposte di riforma.  Nessuno ha avanzato critiche o dubbi sulla relazione riguardante il Csm italiano e le degenerazioni che abbiamo succintamente indicato.  Con grande sorpresa dei relatori stranieri politici e magistrati hanno parlato quasi esclusivamente d’altro, come se l’assenza di garanzie sulle qualificazioni di giudici e pubblici ministeri italiani fosse questione del tutto secondaria.  L’On. Violante si è limitato a dire che quelle disfunzioni del nostro Csm sono ben note da tempo, ed ha quindi dedicato tutta la sua attenzione a criticare le riforme proposte dal Polo delle libertà, come quella sulle priorità nell’azione penale fissate dal Parlamento.  Il Procuratore nazionale antimafia, Piero Vigna ha parlato d’altro e se l’è presa con chi vuole la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri.  Giovanni Falcone riteneva che le carenze di professionalità dei nostri magistrati mortifichino la loro indipendenza e siano una delle cause della crisi della nostra giustizia.  Vigna ha ritenuto che questo non meritasse la sua attenzione.  Solo l’On. Giuseppe Gargani ha avanzato una proposta di riforma per ristabilire le valutazioni di professionalità, suggerendo di abolire le norme che consentono di promuovere i magistrati in numero superiore a quello dei posti vacanti nelle giurisdizioni superiori. Per il resto anche lui si è dovuto adattare a parlare prevalentemente dei temi proposti dagli altri.  Ai relatori stranieri che esprimevano la loro meraviglia per il poco interesse mostrato da politici e magistrati per l’assenza di garanzie sulle qualificazioni professionali dei nostri magistrati, ho successivamente detto che neppure i giornalisti si erano occupati della questione nel riferire sul convegno.  Mi hanno domandato da cosa potesse dipendere tanto disinteresse su un tema di così grande rilievo per gli utenti della giustizia.  Ho detto loro che io stesso mi ponevo la stessa domanda da oltre trenta anni.  Per amor di patria non ho detto loro che in Itala c’è ancora chi crede alla favoletta continuamente raccontata dall’Associazione Magistrati secondo cui il nostro Csm sarebbe considerato anche all’estero il modello più avanzato e funzionale di autogoverno della magistratura, addirittura una vera e propria fonte di invidia ed ispirazione per i governi degli altri paesi democratici.  

beppe articoli di giornale

Il Messaggero, 9 febbraio 2002

L’assenza dei controlli sulla professionalità dei nostri magistrati da parte del CSM non solo è una delle cause della crisi della nostra giustizia ma ha effetti negativi anche sulla stessa indipendenza dei magistrati.  Lo affermava Giovanni Falcone in una conferenza tenuta a Milano nel novembre 1988.  Dell’argomento si è occupato giorni fà un convegno internazionale, promosso dal senatore Ortensio Zecchino.  Uno studioso francese, Roger Errera, ed uno spagnolo, Juan Lopez Aguilar, hanno illustrato la struttura e il funzionamento dei CSM dei loro paesi; lo stesso ho fatto io per quello italiano (la Costituzione di tutti e tre i paesi attribuisce espressamente ai CSM le valutazioni di professionalità e le promozioni dei giudici, solo da noi svolge questo compito anche per i pubblici ministeri).  Vi è poi stata una tavola rotonda in cui politici e magistrati italiani di diverse tendenze sono stati chiamati a discutere le relazioni nella prospettiva di eventuali riforme riguardanti la composizione e la legge elettorale del nostro CSM.

Tutte e tre le relazioni hanno ricordato che il ruolo dei giudici è oggi molto più rilevante per il cittadino e per la società di quanto fosse in passato e che il loro lavoro è divenuto progressivamente sempre più complesso e difficile.  Che di conseguenza è venuta a crescere anche l’esigenza di garantire una elevata preparazione professionale dei giudici.  I relatori francese e spagnolo hanno quindi indicato in dettaglio le modalità con cui nei rispettivi paesi vengono effettuati i controlli sulla professionalità dei giudici e le loro valutazioni ai fini delle promozioni.. 

Nella relazione sul CSM italiano, basata sull’analisi delle valutazioni riguardanti la professionalità e le promozioni negli ultimi 50 anni ho evidenziato che:

a) a partire dalla seconda metà degli anni ’60, il CSM ha smesso di effettuare  reali valutazioni dei magistrati ai fini della carriera nonostante le leggi espressamente lo prevedano.  Promuove tutti sulla base delle minime anzianità di servizio previste per il passaggio da un grado all’altro della carriera.  Dopo 28 anni tutti pervengono al grado più alto.  Le uniche eccezioni sono costituite da magistrati che hanno gravi procedimenti disciplinari o penali.  La maggior parte di questo sparuto gruppo finisce poi per essere comunque promossa fino al vertice, seppure con alcuni anni di ritardo.  Così mentre fino agli anni ’60 i magistrati al vertice della carriera erano meno di 100 ora sono più di 2500.

b) Il CSM ha promosso anche magistrati che da molti anni non esercitano funzioni giudiziarie. Nella frenesia di promuovere proprio tutti non si è arrestato neppure di fronte ad un divieto previsto dall’articolo 98 della Costituzione secondo il quale non possono essere promossi per merito i “pubblici impiegati” che sono parlamentari.  Fino al 1970 il CSM aveva ritenuto che questa norma costituzionale fosse vincolante anche per i magistrati parlamentari.  A partire da quell’anno decise che per promuoverli non fosse necessaria una riforma costituzionale.  Siccome quella norma riguardava i “pubblici dipendenti”, era sufficiente cambiare il precedente orientamento del CSM ed affermare che i magistrati non  erano “pubblici dipendenti”.  Il CSM poté così subito promuovere per “meriti giudiziari” fino ai vertici della carriera, anche retroattivamente,  magistrati parlamentari che non svolgevano funzioni giudiziarie da oltre 25 anni (come Oscar Luigi Scalfaro e Brunetto Bucciarelli Ducci).

c)  Negli altri stati europei con magistrature simili alla nostra, come Francia e Spagna, esistono severi, ricorrenti vagli di professionalità e le promozioni vengono effettuate limitatamente ai posti che annualmente si rendono disponibili ai livelli superiori della giurisdizione.  Da noi invece, a partire dagli anni ’60, dopo un esame iniziale di scarsissima attendibilità selettiva che recluta giovani laureati in giurisprudenza senza precedenti esperienze professionali, i magistrati rimangono in carriera per 40/45 anni senza che su essi venga più effettuata alcuna sostantiva valutazione della professionalità.

d)  Il venir meno degli accertamenti e verifiche della professionalità per l’intero arco della lunga vita lavorativa dei magistrati ha poi generato da noi una pluralità di conseguenze disfunzionali aggiuntive.  Tra l’altro si ripercuote negativamente sull’indipendenza per almeno due ragioni.  In primo luogo perché è ben noto che chi ha una elevata competenza professionale è molto meno soggetto a subire indebite influenze.  In secondo luogo perché i magistrati, avendo comunque la certezza di ottenere le promozioni per meriti giudiziari, anche nel caso svolgano funzioni giudiziarie per molti anni, si sono progressivamente orientati a ricercare ed ottenere dall’esterno incarichi extragiudiziari.  L’erosione dello stesso confine tra magistratura e classe politica è reso evidente dal numero elevato dei magistrati eletti o nominati a ruoli di responsabilità politica in rappresentanza di partiti politici (sindaci e assessori, presidenti di regione, ministri, e sottosegretari di Stato, membri delle assemblee rappresentative locali, regionali, componenti del parlamento italiano ed europeo, ecc.). 

Tra le conclusioni della relazione al convegno due emergono già con tutta chiarezza da quanto sin qui detto.  A differenza dei CSM degli altri paesi il nostro CSM è venuto meno ad uno dei compiti fondamentali che gli è stato esplicitamente assegnato dalla nostra Costituzione e cioè quello di garantire ai cittadini le qualificazioni professionali dei giudici e pubblici ministeri.  Ha inoltre interpretato le leggi che ancor oggi prevedono le valutazioni ai fini della carriera in modo che va al di là del più spinto lassismo pere divenire puro e semplice rifiuto di dare ad esse applicazione. Stando così le cose non possono certo destar meraviglia le frequenti carenze di professionalità dei nostri magistrati, di cui parlava Falcone. Deve piuttosto destare sorpresa e ammirazione la presenza, ancora numerosa, di magistrati che, pur in assenza di efficaci stimoli istituzionali, ha trovato nel proprio lavoro le motivazioni per coltivare e raggiungere elevati livelli di professionalità. 

Né i politici (Giuseppe Gargani e Luciano Violante) né i magistrati (Francesco Pintus e Piero Vigna) che hanno successivamente preso la parola nella tavola rotonda hanno espresso critiche o sollevato obiezioni alla relazione sul CSM italiano ed alle conclusioni dianzi indicate.  Quali i loro commenti e le loro proposte di riforma?  Quali le ragioni che hanno portato il nostro CSM ad operare in maniera tanto differente da quelle degli altri CSM europei?  Di questo ci occuperemmo in un prossimo articolo. 

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