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Intervento del Consigliere Giuseppe Di Federico in materia di valutazione della professionalità dei magistrati

13 novembre 2002

Seduta del CSM del 13 novembre 2002 – Intervento del Consigliere Giuseppe Di Federico in materia di valutazione della professionalità dei magistrati.

Nella seduta del Plenum del 23 ottobre scorso è stato sottoposto alla nostra approvazione un ordine del giorno “speciale” che conteneva 21 promozioni ai vari livelli della carriera giudiziaria da approvare in blocco.  Chiesi allora che di ciascuna di quelle delibere si occupasse il Plenum.  Mi corre ora l’obbligo di motivare quella richiesta.

Da oltre 30 anni i consigli giudiziari ed il CSM di fatto non effettuano sostantive valutazioni della professionalità dei magistrati ai fini delle promozioni.  Le promozioni vengono deliberate con esclusivo riferimento alle minime anzianità di servizio previste dalla legge per il passaggio da un livello all’altro della carriera, salvo appariscente demerito.  Queste prassi contravvengono al dettato della Costituzione ed alle leggi in materia.

Ricordo che l’art. 105 della Costituzione attribuisce espressamente al CSM il compito di effettuare le “promozioni”  dei magistrati, e non è individuabile nessuna ragione che consenta di ritenere che il costituente volesse dare al termine “promozioni” un significato diverso da quello che esso ha nella lingua italiana.  Per citare solo il vocabolario della Treccani  si tratta di una attività “con cui si conferisce il passaggio ad un grado, a una qualifica, a una dignità superiore a quella che uno ha”).

Ricordo anche che tutte le leggi in vigore per le promozioni ai vari livelli della carriera (per magistrato di tribunale, appello, cassazione, e funzioni direttive superiori) prevedono effettivi vagli della professionalità.

La previsione di questi vagli della professionalità ai fini delle promozioni non sono manifestazione di un ingiustificato, cervellotico o perverso orientamento del costituente e del legislatore.  Corrispondono, invece, all’esigenza di tutelare valori di grandissimo rilievo che sono (in tutti i paesi a consolidato assetto democratico dell’Europa continentale) connaturati ad un sistema di reclutamento della magistratura di tipo burocratico, un sistema cioè in cui i magistrati vengono reclutati per concorso tra i giovani laureati senza precedenti esperienze professionali e rimangono in servizio per 40/45 anni.  Servono in primo luogo a verificare che i giovani magistrati, nel periodo immediatamente successivo ad un concorso volto solo ad accertare conoscenze teoriche, abbiano acquisito la competenza professionale necessaria per svolgere le funzioni cui saranno inizialmente destinati.  Successivamente servono, nel corso della loro lunga permanenza in servizio, a stimolare l’affinamento ed accrescimento delle capacità professionali ed a scegliere coloro che sono maggiormente qualificati per ricoprire i posti che si rendono vacanti ai livelli superiori della giurisdizione.  Servono infine, cosa questa non meno importante, ad assicurare che i magistrati mantengano le loro capacità professionali nel lungo corso della loro carriera e fino al collocamento a riposo obbligatorio, fissato ora a 72 anni.  Il venir meno di fatto nel nostro Paese di queste garanzie, pur previste dalla Costituzione e dalla legge, ha generato non solo un pluralità di disfunzioni, su cui non mi soffermerò in questa sede, ma anche una forte attenuazione della protezione di valori che sono di grande rilievo per la giurisdizione in un paese democratico.  Da una canto quella di fornire adeguate garanzie ai cittadini sulle qualificazioni professionali dei loro giudici e pubblici ministeri e dall’altro quello di potenziare le stesse garanzie di indipendenza, poiché è ben noto che una elevata professionalità rende i giudici meno permeabili ad influenze e suggestioni esterne.

Negli altri paesi a consolidata democrazia che hanno un sistema di reclutamento simile al nostro (Germania, Francia, Austria, Olanda, ecc) le valutazioni di professionalità legate alla carriera sono ancora pienamente operanti, e anche per questa via si ha cura di proteggere quei fondamentali valori che sono di su porto alla legittimazione stessa della funzione giudiziaria ed alla sua indipendenza.  Da noi no.  Da più di 30 anni le valutazione della professionalità collegate alla carriera non vengono, nella sostanza, più effettuate né dai consigli giudiziari né dal CSM.  Tutti i magistrati, salvo i casi di grave e visibile demerito, collegato in genere a gravi sanzioni o procedimenti disciplinari o procedimenti penali, vengono promossi sulla base del mero decorrere dell’anzianità di servizio.  Si è giunti a promuove per meriti giudiziari persino magistrati che non esercitavano funzioni giudiziarie da più di 20 anni (sulle perverse implicazioni di questo aspetto tornerò più innanzi).  E’ un orientamento che va al di là del più spinto lassismo per divenire puro e semplice rifiuto di ottemperare ai comandi della Costituzione e delle leggi ordinarie in materia.  I miei dati di ricerca su come si sono verificate le valutazioni di professionalità ai fini delle promozioni negli ultimi 50 anni sono inequivocabili a riguardo così come sono inequivocabili, lo aggiungo a scanso di equivoci, nel segnalare le disfunzioni che si collegavano al sistema di valutazioni della professionalità dei magistrati in vigore fino agli inizi degli anni ’60.

Mi preme sottolineare che non ho per nulla esagerato quando ho affermato che in materia di valutazione della professionalità ai fini delle promozioni il CSM ha trasgredito nel più plateale dei modi il volere della Costituzione e della legge.  Ho qui una tabella con i dati relativi a due diversi periodi che ben evidenziano tale fenomeno e che riguardano, rispettivamente, 4.034 e 3939 valutazioni di professionalità.  Nel primo dei due periodi le valutazioni negative forono lo 0,4% (15 su 4.034 valutazioni) nel secondo dei periodi considerati furono lo 0.9% (37 su 3939).  In tutti e due i periodi sono stati bocciati solo magistrati che avevano gravissimi procedimenti disciplinari o penali.  Con riferimento a questi dati va aggiunto che di regola la bocciatura non preclude il pieno svolgimento della carriera fino ai suoi massimi vertici ma solo ritardi che generalmente non superano i due anni (fanno ovviamente eccezione i casi in cui a seguito di procedimento disciplinare o penale i magistrati in questione si sono dimessi o sono stati dispensati dal servizio).

Chi come me da ormai 30 anni evidenzia, sulla base di dati analitici ed inconfutabili, le disfunzioni derivanti dall’assenza di valutazioni della professionalità ed il venir meno di quei fondamentali valori che con quelle valutazioni si dovrebbero tutelare si è per lungo tempo sentito accusare dalla magistratura organizzata di non avere a cuore proprio quei valori che nel pubblicare e commentare quei dati avrebbe voluto veder ripristinati.  Una accusa, sia ben chiaro, rivolta non solo a me ma anche a quei magistrati che sulla base della loro esperienza esprimevano le mie stesse preoccupazioni.  Giovanni Falcone nel corso di una conferenza tenuta a Milano il 5 novembre 1988 ebbe a dire  “occorre rendersi conto, infatti che l’indipendenza e l’autonomia della magistratura rischia di essere gravemente compromessa se l’azione dei giudici non è assicurata da una robusta e responsabile professionalità al servizio del cittadino.  Ora, certi automatismi di carriera e la pretesa inconfessata di considerare il magistrato -solo perché ha vinto un concorso di ammissione in carriera- come idoneo a svolgere qualsiasi funzione (una specie di superuomo infallibile ed incensurabile) sono causa  non secondaria della grave situazione in cui versa attualmente la magistratura.  La inefficienza dei controlli sulla professionalità, cui dovrebbero provvedere il CSM ed i consigli giudiziari, ha prodotto un livellamento dei magistrati verso il basso”.  A causa di queste affermazioni fu chiesta nei suoi confronti una mozione di censura nel corso di una riunione del Comitato direttivo centrale dell’ANM.  Si può a riguardo vedere il Bollettino della Magistratura, n. 4, ottobre-dicembre 1988: la mozione di censura è riportata a p. 22.  La censura non fu allora erogata perché non era prevista dallo statuto dell’ANM, ma questa ed altre manifestazioni di indipendenza rispetto all’ideologia ordinamentale della magistratura organizzata gli furono fatte comunque pagare a caro prezzo proprio dal CSM allorquando questo organo fu chiamato a decidere sulle richieste di Falcone per ottenere funzioni per le quali nessuno più di lui era più qualificato:  quella di capo dell’ufficio istruzione di Palermo, prima, e quella di procuratore nazionale antimafia poi.

Negli ultimi anni gli orientamenti della magistratura associata sembrano, soprattutto a partire dal Congresso dell’ANMI del 1996, aver finalmente compreso che l’assenza di garanzie sulla professionalità di giudici e pubblici ministeri è indifendibile.  In quell’occasione alcuni tra i più noti rappresentanti dell’ANMI, compresi quelli che erano stati, o che sarebbero successivamente divenuti componenti del CSM, si affannarono a sostenere l’esigenza di reintrodurre seri vagli di professionalità e a riconoscere che l’elevata professionalità dei magistrati è essa stessa garanzia di indipendenza.  Tanto che nella mozione finale si afferma  che le “periodiche e serie verifiche dell’operosità e delle capacità tecniche dei singoli magistrati” debbono essere considerate “un presupposto per la piena accettazione e difesa da parte della collettività dell’indipendenza del giudice e un contributo per invertire la caduta di credibilità della giurisdizione” (“La Magistratura”, Bollettino, n.1-2, gennaio-marzo/aprile-giugno 1996).

Nonostante queste rigorose prese di posizione, nei sei anni che sono trascorsi da allora nulla è cambiato nelle decisioni che il CSM assume in materia di valutazioni di professionalità, tanto che la carriera seguita ad essere “automatica”, cioè di regola determinata sulla sola base dell’anzianità di servizio.  L’unico modestissimo cambiamento ravvisabile dall’analisi dei dati è che il CSM ha modificato l’orientamento presente negli anni ’70 ed ’80 secondo cui nelle valutazioni ai fini delle promozioni non si doveva tener conto delle condanne disciplinari e dei fatti che le avevano determinate perché altrimenti si sarebbe erogata una doppia sanzione.  Ci sembra che questo dimostri come non bastino i buoni propositi e la comprensione delle disfunzioni, neppure se provengono proprio da coloro che erano allora e sarebbero stati nel futuro protagonisti delle decisioni in materia di professionalità quali rappresentanti delle varie correnti associative in seno al CSM.  Non bastano perché non sono sufficienti a cambiare i condizionamenti che gravano su un Consiglio che è composto in assoluta maggioranza di magistrati eletti dai colleghi con un leggi elettorali che sin dal 1968 sembrano studiate apposta per rendere cogenti le aspettative corporative di carriera di tutti i magistrati ed il loro rifiuto a subire valutazioni di professionalità.  Il fatto stesso che le delibere relative alle promozioni vengano relegate negli c. d. ordini del giorno speciali per essere approvate in blocco dal Plenum è di per sé una chiara indicazione del poco rilievo che si attribuisce a queste delibere ed ai valori che esse sono intese a tutelare.

Per queste ragioni da ora in poi io mi asterrò nelle votazioni relative alle promozioni.  Mi asterrò perché così come vengono fatte non sono affidabili.  Proprio per questo non posso neppure votare contro -salvo i casi di cui dirò più innanzi- perché rischierei di esprimere valutazioni negative anche sui molti magistrati che pienamente meritano valutazioni positive e che sono tanto più meritevoli perché si impegnano nel lavoro e nell’affinare le loro capacità tecnico-professionali nonostante l’assenza di efficaci stimoli organizzativi che li spingano a farlo.

Formulo inoltre l’auspicio che questo CSM voglia avviare una riflessione che lo conduca ad individuare le modalità con cui assicurare che le valutazioni del merito professionale dei magistrati ai fini delle promozioni siano per il futuro reali e non fittizie.  Chiedo infine che da ora in poi tutte le delibere relative alle promozioni siano deliberate una per una in Plenum.  Certo i lavori del Plenum dureranno un po’ più a lungo, ma le votazioni su ogni singola valutazione servirà ad impedire che il problema da me sollevato rientri nell’oblio delle delibere adottate routinariamente in commissione.  Servirà inoltre, lo spero, a ricordarci l’esigenza di trovare una soluzione valida alle valutazioni della professionalità di giudici e pubblici ministeri proprio perché i valori in gioco riguardano aspetti nevralgici del funzionamento della giustizia, della sua legittimazione e della stessa indipendenza della magistratura.

Dianzi ho detto che in alcuni casi voterò contro le proposte di promozione.  Lo farò quando si tratterà di promozioni che riguardano magistrati parlamentari di qualsiasi raggruppamento politico essi siano.  Lo farò perché quelle promozioni contravvengono ad una specifica norma costituzionale, il secondo comma dell’art. 98 della costituzione nel quale si afferma che i pubblici impiegati  “se sono membri del Parlamento non possono conseguire promozioni se non per anzianità”.  Leggendo i lavori della Costituente nulla si trova che indichi come questa norma non si applichi ai magistrati.  Al contrario.  Per valutare la portata applicativa di questa norma, che aveva tra i suoi più accesi sostenitori anche Calamandrei, alcuni membri della Costituente vollero sapere quanti fossero i loro colleghi “pubblici dipendenti”.  Dalla discussione si apprende che nella lista erano stati inclusi anche 3 magistrati ordinari, e nessuno obiettò sostenendo che non fossero pubblici impiegati.  Lo stesso CSM ha ritenuto, sino al 1970, che quella norma costituzionale si applicasse anche ai magistrati.  Fu in quell’anno che il CSM cambiò orientamento, o se si vuole modificò il volere del costituente affermando che i magistrati non sono “pubblici dipendenti” e che quindi possono essere promossi per merito anche se parlamentari.  L’assurdità di questa interpretazione, e lo stridente contrasto col disposto dell’art. 98, risultò sin dall’inizio evidente quando furono subitaneamente promossi “per meriti giudiziari”, percorrendo retroattivamente l’intera carriera giudiziaria da magistrato di tribunale sino a magistrato di cassazione con funzioni direttive superiori, persino magistrati che avevano svolto funzioni giudiziarie in età giovanile, solo per pochissimo tempo e che non le svolgevano più da oltre 25 anni: mi riferisco a Scalfaro e Bucciarelli Ducci (in Parlamento, rispettivamente, dal 1946 e dal 1948).  A quel tempo io ero consulente del CSM con l’incarico di occuparmi di quello che allora era l’ufficio organizzativo.  Ricordo che l’argomento più convincente che mi fu dato per spiegare le modificazioni che con quell’interpretazione del CSM si apportavano alla nostra Costituzione fu che non si poteva “ignorare il grido di dolore dei magistrati parlamentari che tanto si erano prodigati per fare approvare le nuove legge sulle promozioni”(tra questi vi erano anche Martuscelli e Valiante che era stato relatore alla Camera dei Deputati per la c. d. legge Breganze).  Mi fermo qui per quanto riguarda i miei futuri orientamenti nell’esprimere il voto sulle valutazioni dei magistrati ai fini delle promozioni, anche se le conseguenze disfunzionali conseguenti ai consolidati orientamenti del CSM in materia sono molteplici.  Su alcuni di essi tornerò nell’esprimere i miei orientamenti in materia di attività extragiudiziarie dei magistrati, cioè l’altro tipo di delibere su cui ho chiesto che si discuta in Plenum.

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