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8 febbraio 2013 Commenti chiusi
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Relazione su “Diritti umani e amministrazione della giustizia

14 dicembre 2011 Commenti chiusi

Convegno su: Giustizia! In nome della legge e del popolo sovrano”

Senato della Repubblica, 28-29 luglio 2011[1]

Relazione su “Diritti umani e amministrazione della giustizia[2].

(di G. Di Federico)

Il compito che mi è stato assegnato è quello di illustrare in una ventina di minuti alcuni aspetti della nostra amministrazione della giustizia che, rispetto ad altri paesi democratici, sembrano presentare le maggiori criticità sotto il profilo della protezione dei diritti umani.  Scelta difficile per chi come me ha effettuato ricerche su questi problemi per oltre 40 anni.

Indicherò quindi molto sommariamente solo due dei molti aspetti che differenziano il nostro assetto giudiziario da quello dei degli altri paesi a consolidata democrazia e che, al contempo, sono  essenziali per una adeguata tutela dei diritti civili nell’ambito giudiziario:

–         La mancanza di un’efficace protezione dei cittadini sia da iniziative penali ingiustificate sia dagli irrimediabili danni che tali iniziative ad essi arrecano.

–         L’assenza di reali valutazioni di professionalità e diligenza dei nostri magistrati come causa della drammatica lentezza della nostra giustizia.  Una lentezza che è tanto elevata, da rappresentare un sostanziale diniego di giustizia per il cittadino

1)  Vengo al primo argomento.

In qualsiasi paese un uso avventato o indebito dell’iniziativa penale può produrre, e spesso produce, devastanti conseguenze sullo status sociale, economico, familiare, politico e della stessa salute dell’indagato o imputato.  Conseguenze cui non si rimedia  con una sentenza di proscioglimento che giunge spesso a distanza di  molti anni. Purtroppo si tratta di un fenomeno molto diffuso nel nostro paese. Un         fenomeno che ci viene ricordato ricorrentemente dai giornali (come ad esempio la     recente assoluzione dell’On. Formica dopo 17 anni) ma di cui non si conoscono le esatte dimensioni. Dimensioni che sono parzialmente note, come dirò in seguito, solo per alcune categorie di cittadini di particolare visibilità. E’ una, una sola, delle molteplici disfunzioni generate dall’adozione in Costituzione dell’inapplicabile principio dell’obbligatorietà dell’azione penale e dalla conseguente mancanza di qualsiasi delle forme di responsabilità per le attività dei pubblici ministeri pm che sono invece presenti in altri paesi democratici.

A differenza di quanto avviene in Italia  in altri paesi a consolidata democrazia l’assetto del pubblico ministero (PM), le regole relative all’esercizio dell’azione penale e all’uso dei mezzi di indagine sono specificamente mirate anche ad evitare che pervengano in giudizio processi che non siano fondati su solide basi probatorie e che i cittadini possano da ciò risultare gravemente danneggiati.  Faccio solo alcuni sommari accenni di ordine comparato

Ho partecipato ad alcune iniziative di preparazione della riforma del PM inglese nel 1985 e ricordo quanto questo aspetto della tutela dei cittadini influisse sulla definizione della riforma,  tra le altre cose si decise, ad esempio:

– che il PM non dovesse essere coinvolto nelle indagini per essere quindi in grado di valutare obiettivamente il materiale probatorio raccolto dalla polizia e decidere se vi fossero effettivamente gli estremi dell’azione penale.  Un modo per evitare, cioè, lo svilupparsi di quella che veniva chiamata “la sindrome del cacciatore” che può portare chi è direttamente impegnato nelle indagini e nella ricerca del colpevole a scambiare semplici indizi per affidabili elementi di prova ; non solo ma che  l’attività di PM nei processi più gravi fosse svolta da una avvocato libero professionista assunto ad hoc di volta in volta.  Adottando questa misura il legislatore del 1985 voleva, tra l’altro, rendere più cogente lo stesso obiettivo che lo aveva portato ad escludere il pubblico ministero dalle attività investigative.  Voleva cioè che per i crimini di maggiore gravità le decisioni su come condurre le attività forensi di fronte alla corte venissero ulteriormente “allontanate” dalla fase delle indagini ed assoggettate ad un ulteriore ed indipendente  filtro posto nelle mani di un avvocato privato.

– si decise inoltre, di fissare regole molto articolate per determinare le priorità nell’esercizio dell’azione penale  unitamente alla previsione che il PM non debba iniziare l’azione se non esistono concrete possibilità di ottenere un condanna (l’evidentiary test – sia per proteggere il cittadino innocente, sia anche “per non sprecare le limitate risorse a disposizione delle giustizia penale”)[3].   Ovviamente la conformità dei comportamenti del PM a quelle regole viene poi considerata nella valutazione della sua professionalità.   Cosa questa che capita anche in altri paesi democratici ed in forma  accentuata negli  USA  –  ed a riguardo è particolarmente significativo un discorso tenuto ai Procuratori federali degli Stati Uniti nel 1941 dall’allora U.S. Attorney General Robert Jackson, poi divenuto notissimo giudice della Corte Suprema, nel quale egli affermava che se si lascia al PM la possibilità di scegliere i casi da perseguire e la possibilità di indirizzare a suo piacimento le indagini di polizia si lascia a lui anche la possibilità di scegliersi, per ragioni personali o altre, le persone da perseguire e di dirigere quindi le indagini alla ricerca di prove per i possibili reati da lui/lei commessi.  Affermava che -per la protezione dei diritti del cittadino e la stessa democrazia- questo è il maggiore pericolo insito nel ruolo del PM[4].

I poteri concessi al nostro PM -tutti in vario modo collegati al principio di obbligatorietà- sono tali da rendere quel pericolo segnalato da Jackson di gran lunga più grave ed incombente per il cittadino che in qualsiasi altro paese a consolidata democrazia.

Indico solo gli aspetti più rilevanti[5]:

1) A differenza dagli altri paesi democratici i nostri PM non  solo godono di una completa indipendenza esterna ma ciascuno di essi gode di un’ampia indipendenza anche all’interno degli uffici cui appartiene. Certo, a livello dei singoli uffici di procura vi è formalmente una struttura gerarchica.  Di fatto però i poteri di direzione e supervisione dei capi degli uffici vengono severamente limitati da alcune leggi, e più ancora dagli orientamenti del sindacato della magistratura e dalle regole molto analitiche di ordine generale che da molti anni sono fissate dal CSM – ove i rappresentanti del sindacato dei magistrati sono in stragrande maggioranza – per disciplinare il funzionamento interno degli uffici del  PM: regole per la distribuzione del lavoro, per le avocazioni, per le sostituzioni nei casi di impedimento e moltissimi altri aspetti ancora. Non a caso si è sviluppato un marcato processo di personalizzazione delle funzioni del  OM quasi che anche per lui valga il principio del giudice naturale precostituito per legge. Tanto che riferendosi al fenomeno  della frammentazione e diversificazione dei criteri che di fatto governano le indagini e l’iniziativa penale da parte delle diverse procure e dei singoli sostituti, Giovanni Falcone la definiva come una “variabile impazzita del sistema”  (l’abolizione del comma 3 dell’art. 7-ter dell’Ordinamento giudiziario non ha fatto cessare l’orientamento del CSM a regolare la materia[6] e ad intervenire sulle decisioni che si assumono nelle procure).

2) A differenza dei suoi colleghi di altri paesi democratici il  PM italiano può di sua propria sponte iniziare e condurre attività investigative di qualsiasi tipo su qualsiasi cittadino, cioè su ciascuno di noi, quando ritiene che sia stato commesso un crimine (art. 330 cpp). A differenza del giudice che ha un ben circoscritta competenza territoriale, il PM può invece promuovere e svolgere di sua iniziativa e nella pienezza dei suoi poteri indagini su qualsiasi persona e su qualsiasi ipotesi di reato, ovunque commesso e che lui stesso ipotizza.  Ha cioè una competenza territoriale illimitata

3) Nel condurre le indagini, la polizia deve operare chiedendo istruzioni al  PM e seguendo in via esclusiva e vincolante le sue direttive  (art. 347 cpp).  Nella fase investigativa, cioè, il ruolo del nostro pubblico ministero è di fatto quello di un poliziotto indipendente, cosa che non è resa meno preoccupante e meno anomala in democrazia per il solo  fatto che il poliziotto indipendente si chiami pubblico ministero

4) Lo Stato ha l’obbligo di finanziare tutte le spese che i pubblici ministeri considerano necessarie per condurre le attività investigative.  Ciò in quanto qualsiasi limite relativo ai mezzi di indagine da utilizzare e sui criteri di spesa costituirebbe un limite all’osservanza del principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale;

5) I PM non portano nessuna responsabilità per ogni e qualsiasi iniziativa investigativa e azione penale cui danno inizio, anche se anni dopo le loro iniziative risultano del tutto infondate e ingiustificate. In ogni caso essi possono pretendere, con immancabile successo, che il loro sospetto che un crimine fosse stato commesso imponeva comunque loro di agire.  In altre parole l’obbligatorietà dell’azione penale trasforma ipso jure qualsiasi loro decisione discrezionale in materia di indagini e di azione penale in un “atto dovuto”, escludendoli da quelle specifiche responsabilità che sono invece previste in altri paesi democratici (come valutazioni negative sulla loro professionalità per iniziative penali azzardate, responsabilità per spese di indagini inutili e costose).  A differenza degli altri paesi democratici, quindi, da noi la maggior parte delle decisioni relative alle politiche criminali non viene presa nell’ambito del processo democratico ma delegata senza trasparenza alcuna ai componenti di un corpo burocratico che non ne porta responsabilità alcuna.

In nessun altro paese democratico, quindi, l’indipendenza del PM è tanto ampia e la sua responsabilità tanto limitata quanto in Italia. I parziali tentativi sinora fatti di modificare alcune delle caratteristiche del  PM italiano, fin qui sommariamente descritte, hanno sempre incontrato la ferma opposizione del sindacato della magistratura e delle sue rappresentanze che nel CSM costituiscono la maggioranza.  Una opposizione che sinora ha avuto successo per il rilevante potere contrattuale che da vari decenni la magistratura organizzata ha nei confronti della classe politica, un fenomeno sulle cui cause non posso qui dilungarmi[7].  Ciò nonostante, qualsiasi innovazione volta ad introdurre forme di responsabilizzazione del  PM viene considerata una minaccia per l’efficiente difesa della legalità e per il corretto funzionamento dell’assetto democratico.  Se quegli stessi criteri di assetto e funzionamento del PM italiano dovessero essere utilizzati per valutare i livelli di protezione della legalità degli altri paesi a consolidata democrazia, nessuno di loro supererebbe l’esame di legalità (non la Francia, non l’Inghilterra, non l’Olanda, non la Germania, non l’Austria, non il Belgio, non gli Stati Uniti, e così via).

Non sono mai stati raccolti ufficialmente dati complessivi sul numero dei cittadini italiani che hanno subito iniziative giudiziarie e che dopo molti anni sono stati assolti, né tantomeno degli effetti spesso devastanti ed irrimediabili che quelle iniziative hanno avuto sulla loro vita sociale, economica, familiare e sulla loro stessa salute.  Certo la stampa ci informa di molte delle iniziative penali di un certo rilievo, ma raramente ci informa degli esiti di quelle iniziative e degli effetti che esse generano sulla vita dei cittadini.  A mia conoscenza gli unici dati raccolti con una certa organicità e per un limitato periodo sono quelli pubblicati in un libro scritto nel 2002 da un parlamentare, l’On. Giovanardi, con rifermento agli 84 deputati della Democrazia Cristiana inquisiti tra il 1992 ed il 1993[8].  Solo una esigua minoranza sono stati condannati.  A tutto il 2002, cioè dopo un decennio, solo 54 degli 84 indagati era stato giudicato in via definitiva, 12 procedimenti erano ancora pendenti a vari livelli di giudizio e ben 13 riguardavano parlamentari che nelle more del processo erano deceduti.  Dei 59 parlamentari già giudicati ben 49, cioè l’83%, erano risultati innocenti, mentre solo 10 avevano ricevuto una condanna.  Per quanto l’autore non abbia pubblicato aggiornamenti di quei dati sappiamo che il numero degli assolti è certamente aumentato (ad esempio per le assoluzioni avvenute dopo tre lustri degli On. Mannino e Gava). Delle conseguenze sulla vita degli inquisiti-assolti sappiamo solo che quasi tutti sono stati definitivamente eliminati dalla vita politica.  Certo, per la maggioranza dei semplici cittadini inquisiti e poi assolti le conseguenze di ordine economico, sociale e personale possono essere molto più gravi di quelle di quei parlamentari. Tuttavia anche limitandosi a riflettere su quei soli dati ciò che colpisce, e che credo non possa non preoccupare chi coltiva ideali di tipo liberale, è che quegli eventi non abbiano avviato una riflessione su quale sia la dimensione del fenomeno con riferimento a tutti i cittadini e quali siano le caratteristiche del  nostro assetto giudiziario che consentono il verificarsi di quel tipo di eventi.  Per molto meno in altri pesi democratici si sono fatte inchieste parlamentari e si è dato l’avvio a profonde riforme.  Da ultimo in Francia dove dopo l’iniziativa penale nei confronti di  quattordici cittadini accusati di pedofilia e poi risultati innocenti (non dopo molti anni ma dopo poche settimane) il magistrato responsabile dell’accaduto è stato convocato in Parlamento per spiegare pubblicamente le sue iniziative e le sue decisioni[9]. Un evento che poi si è collegato anche ad iniziative di riforma che sono sfociate nella riforma costituzionale del luglio 2008 (che ha tra l’altro mutato la composizione del CSM francese riducendo la rappresentanza dei magistrati nel suo seno  -che ora è minoritaria- con l’obiettivo di ridurre gli orientamenti  corporativi di quell’organo[10]).  Mi rendo conto che cose del genere sono impensabili in Italia, tanto che quando  il magistrato francese fu interrogato in parlamento, il CSM italiano, non quello francese, espresse pubblicamente la sua censura nei confronti della Francia ritenendo che in quel Paese si fosse verificata una  grave violazione dell’indipendenza della magistratura e della stessa divisione dei poteri[11].

Per potenziare la tutela dei diritti civili  nell’ambito processuale non bastano certo le esortazioni rivolte ai PM perchè usino moderazione nell’esercizio dei loro incontrollati poteri. Occorrono invece riforme che, come avviene in tutti gli altri paesi a consolidata democrazia,  collochino le decisioni sulle priorità nell’uso dei mezzi di indagine e sull’esercizio dell’azione penale nell’ambito del processo democratico e vincolino i PM e lo stesso governo al rispetto di quelle decisioni.

Sono ben consapevole di aver considerato solo un aspetto delle molteplici disfunzioni generate dall’adozione dell’inapplicabile principio dell’obbligatorietà dell’azione penale e dell’attuale assetto del PM,  e cioè quello che più direttamente riguarda la protezione dei diritti civili nell’ambito processuale[12].

Passo  al secondo argomento.

2. Uno degli aforismi più citati in materia di giustizia è che justice delayed is justice denied (un detto che viene attribuito al Primo ministro inglese Gladstone) e cioè che la giustizia resa in ritardo equivale a un sostanziale diniego di giustizia per il cittadino.   I ritardi della nostra giustizia sono tali da rendere il diniego di giustizia di cui è vittima il cittadino italiano tra i più gravi al mondo, come puntualmente ci hanno ricordato le due ultime relazioni di inaugurazione dell’anno giudiziario pronunziate dai Presidenti della Suprema Corte di Cassazione Vincenzo Carbone e Ernesto Lupo.  Per i ritardi della nostra giustizia abbiamo ricevuto dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) il doppio delle condanne ricevute dagli altri paesi dell’Europa occidentale nel loro insieme[13].  Di conseguenza, poichè la CEDU non riusciva più a smaltire il crescente numero di cause per ritardi provenienti dall’Italia, dal 2001, con la c .d.  “legge Pinto”, abbiamo dovuto trasferire dalla CEDU alle nostre Corti di appello il compito di giudicare dei ritardi e di stabilire l’entità dei risarcimenti[14]. Ma anche le Corti di appello hanno ormai grosse difficoltà a far fronte al crescente numero dei ricorsi tanto che  sono di già numerose anche le cause promosse dai cittadini italiani presso la CEDU per i ritardi con cui le nostre Corti d’appello giudicano le cause riguardanti i ritardi[15]. E’ un circolo vizioso dal quale non sembra si riesca ad uscire, mentre da circa 20 anni il Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa ricorrentemente mette in mora la giustizia italiana affermando che la sua inefficienza è tale  da pregiudicare la natura stessa di stato di diritto del nostro Paese[16].  Le brutte notizie sull’inefficienza della nostra giustizia non finiscono qui.  Se ampliamo la visuale a livello mondiale e consultiamo i dati forniti dalla Banca Mondiale sulla lentezza della giustizia nelle cause riguardanti la riscossione dei crediti scopriamo che la nostra giustizia non solo è la più lenta in Europa, ma è anche più lenta di un elevato numero di paesi dell’Africa, dell’Asia e dell’America Latina[17].  E’ un gravissimo vulnus per i diritti del cittadino ed è anche un enorme danno per  la nostra economia sia perchè scoraggia gli investimenti sul piano interno, sia perché rende il nostro paese fortemente svantaggiato nell’attrarre investimenti stranieri.  Un danno economico per il nostro Paese che gli studi condotti della Banca d’Italia e della Confindustria  calcolano nell’ordine di decine di miliardi di euro[18].

Tra le cause di questa abnorme inefficienza del nostro sistema giudiziario si indicano l’irrazionale distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio, i ritardi nella modernizzazione tecnologica dell’apparato giudiziario, l’elevato numero degli avvocati e altre ancora.   Da circa 40 anni io sostengo che tra le principali cause di inefficienza deve essere inclusa l’assenza di effettive valutazioni della professionalità e diligenza  dei nostri magistrati.

Non ho certo il tempo per fornirvi dati analitici del fenomeno, peraltro reperibili nelle mie pubblicazioni[19].  Mi limito a ricordare che nel periodo 1968-2007  le valutazioni negative ai fini delle promozioni sono variate nei vari CSM tra lo 0,4 e lo 0,9% ed hanno di regola riguardato solo magistrati che avevano gravi condanne disciplinari o procedimenti penali pendenti[20].  Nel 2006-7 il legislatore ha voluto porre rimedio a questo fenomeno con una legge che stabilisce regole di valutazione molto più severe  (a mia conoscenza tra le  più severe d’Europa).  Paradossalmente, ma non senza ragioni, l’effetto è stato quello di rendere le valutazioni da parte dei consigli giudiziari e del CSM ancor meno selettive: tra l’ottobre 2007 ed il luglio 2010, infatti, sono state effettuate 2297 valutazioni e solo tre magistrati, di cui uno già in pensione, non hanno ricevuto valutazioni positive (da meno dell’1 pe cento è così passati a poco più dell’1 per mille)[21].

In buona sostanza il CSM ha di fatto effettuato le promozioni sulla base del mero decorrere dell’anzianità di servizio, anche per i magistrati fuori ruolo che da molti o moltissimi anni non esercitavano funzioni giudiziarie.  Così tutti i magistrati italiani, caso unico tra i paesi democratici con reclutamento simile al nostro, raggiungono per volontà del CSM il livello massimo della carriera, dello stipendio, della pensione e della buon uscita.  Così, mentre prima che il CSM decidesse di effettuare promozioni generalizzate, al vertice della carriera vi era solo l’1,1% percento dei magistrati in servizio[22] (più o meno quello che ancora accade negli altri paesi europei), da molti anni quella percentuale è salita fino al 23-25% dei magistrati in servizio[23].

Non intendo qui soffermarmi sul fatto, peraltro non secondario, che la nostra Costituzione all’art. 105 assegni esplicitamente al CSM il compito di effettuare le “promozioni” dei nostri magistrati e che l’organo di autogoverno, promuovendo tutti in base all’anzianità,  si sia reso responsabile di una sostanziale violazione del dettato costituzionale, salvo a non voler ritenere che il nostro costituente volesse dare al termine “promozioni” un significato radicalmente diverso da quello che ha nella lingua italiana.   Quello che qui mi importa sottolineare è la relazione che lega organicamente  promozioni ed efficienza in tutte le organizzazioni che, come la nostra  magistratura, reclutano persone relativamente giovani, senza precedenti esperienze professionali che di regola permangono in servizio per la loro intera vita lavorativa (da noi 8/9 lustri).   In queste organizzazioni servono, cioè, a verificare che i magistrati, inizialmente in possesso di conoscenze solo teoriche, maturino poi effettive capacità professionali; servono, successivamente, a selezionare coloro che (per capacità professionali ed impegno lavorativo) sono più qualificati per coprire le vacanze ai livelli più alti della giurisdizione; servono per verificare, cosa non meno importante, che essi conservino le loro capacità lungo tutto il corso dei 40/45 anni di permanenza in servizio e fino all’età del pensionamento; servono infine a fornire informazioni utili per destinare i magistrati alle funzioni più consone alle loro caratteristiche personali e competenze professionali. Queste garanzie  presenti anche nel nostro assetto giudiziario sino alla fine degli anni 1960[24], sono in varie forme ancora ben presenti negli altri sistemi giudiziari dell’Europa continentale (Germania, Francia, Belgio, Olanda ecc.[25]), tutti sistemi che evidenziano una efficienza nettamente superiore a quello della nostra giustizia.  Da noi  il CSM ha ritenuto che se ne potesse fare a meno a partire da quello eletto nel lontano 1968 quando l’Associazione Nazionale Magistrati (ANMI), in nome dell’indipendenza interna, invitò i magistrati a votare solo per i candidati che si impegnavano a non tener conto dei titoli giudiziari nell’effettuare le promozioni[26]. Un orientamento ad effettuare promozioni generalizzate senza sostanziali e selettive valutazioni di professionalità che il CSM ha mantenuto costante nel tempo e che di recente, come già detto, si è persino accentuato.

E’ possibile immaginare che l’assenza di reali e competitive valutazioni della professionalità non sia tra le principali cause dell’inefficienza della nostra giustizia?  Equivarrebbe ad affermare che il concorso in magistratura, peraltro di scarsissima attendibilità selettiva[27], abbia virtù divinatorie o magiche, cioè sia di per sé sufficiente a garantire crescita professionale e impegno lavorativo per i successivi 40/45 anni di permanenza in servizio.  Sarebbe lo stesso che affermare che il  permanere di sistemi di selezione competitiva negli altri paesi dell’Europa continentale non abbiano alcuna rilevanza nello spiegare la loro maggiore efficienza, ma siano solo l’espressione di un orientamento sadico di quei paesi nei confronti dei loro giudici (ad es. Germania ove solo tra il 5-10% dei giudici vien giudicato “eccellente”, e ove solo tra questi giudici viene scelto il ristretto numero di coloro che raggiungono i vertici della cassiera[28]).  Aggiungo che nel corso delle numerosissime interviste da me fatte negli anni passati negli uffici giudiziari numerose sono le testimonianze di magistrati che segnalavano lo scarso impegno di colleghi e ne facevano risalire la causa all’assenza di reali valutazioni della professionalità e diligenza.  Un fenomeno confermato dalle mie esperienze di Consigliere del CSM.  Alcuni magistrati lo hanno dichiarato pubblicamente pagandolo  a caro prezzo, vedendosi poi negare dal CSM incarichi per cui erano pienamente legittimati.  Tra essi Corrado Carnevale che venne denunziato per vilipendio della magistratura dalla procura di Agrigento (il ministro non diede l’autorizzazione a procedere), e Giovanni Falcone il quale subì anche una dura reprimenda da parte del Comitato direttivo centrale dell’ANMI[29] per aver detto in un pubblico convegno che: “occorre rendersi conto, infatti, che l’indipendenza e l’autonomia della magistratura rischia di essere gravemente compromessa se l’azione dei giudici non è assicurata da una robusta e responsabile professionalità al servizio del cittadino.  Ora, certi automatismi di carriera …. sono causa  non secondaria della grave situazione in cui versa attualmente la magistratura.  La inefficienza dei controlli sulla professionalità, cui dovrebbero provvedere il CSM ed i consigli giudiziari, ha prodotto un livellamento dei magistrati verso il basso”[30].

In un sistema ove tutti raggiungono, a prescindere da sostanziali valutazioni della professionalità, il massimo livello della carriera e dello stipendio, della pensione e della liquidazione, ciò che sorprende non può certo essere l’esistenza di quei fenomeni di scarso impegno e di mediocrità di cui parla Falcone, quanto piuttosto deve destare meraviglia ed ammirazione il fatto che, nonostante l’assenza di stimoli e riconoscimenti istituzionali, vi siano comunque numerosi magistrati di alta professionalità ed impegno lavorativo, che resistono alla demotivazione di vedere anche i meno impegnati ricevere le loro stesse elevate valutazioni e gratificazioni di carriera ed economiche.  Non dirò, come si usa, che quei meritevoli magistrati sono la grande maggioranza, perché non lo so, così come non lo sanno neppure coloro che lo affermano.  Ricordo invece che un noto studioso di sistemi giudiziari, Arthur Vanderbilt, diceva che per una funzione tanto delicata quale quella del giudice, la mediocrità è più pericolosa della stessa corruzione, perché è molto meno facile da individuare e molto più difficile da rimuovere.

Anche qui aggiungo che ho considerato solo una delle gravi disfunzioni che derivano dall’abolizione di fatto  delle valutazioni di professionalità. Disfunzioni che non sono presenti negli altri paesi, come ad esempio le difficoltà nella copertura delle sedi non gradite e la commistione tra classe politica e magistratura.   Disfunzioni che ho più volte analiticamente documentato nei miei scritti degli ultimi 40 anni,  mai ricevendo documentate e pertinenti smentite.

Mi rendo pienamente conto che reintrodurre valutazioni di professionalità simili a quelle degli altri paesi democratici dell’Europa continentale presenta enormi difficoltà e certamente non sarebbe possibile mantenendo le valutazioni nelle mani di organi, consigli giudiziari e CSM, composti in stragrande maggioranza da rappresentati del sindacato della magistratura.  Non a caso  in altri paesi, come Francia e Belgio, le valutazioni di professionalità non sono affidate al CSM, ma ad organismi meno inclini a favorire le aspettative corporative.

In un Convegno prioritariamente volto a chiedere rimedi per le intollerabili condizioni di vita nelle nostre carceri, avrei voluto parlare dell’assistenza legale ai meno abbienti che certamente riguarda la maggioranza dei detenuti.  Purtroppo negli ultimi anni non ho mantenuto aggiornati i miei dati sulla situazione negli altri paesi.  Un dato vorrei comunque indicarlo per sollecitare una riflessione sulle nostre carenze nel settore.  Regno Unito e Italia destinano le stesse risorse complessive al settore giustizia,  ma mentre nel Regno Unito la percentuale di  risorse finanziarie destinate alla difesa dei meno abbienti  si aggira sul 45% del totale in Italia la percentuale è meno del 3%.  Abbiamo invece il primato delle risorse finanziarie destinate agli stipendi del personale,  che da noi raggiunge il 76% del totale (a fronte del 55% in Francia).


[1] Questo convegno si è aperto con un intervento del Capo dello Stato Giorgio Napolitano.

[2] Al testo presentato oralmente sono state qui aggiunte le note.

[3] Per una presentazione sintetica delle varie misure adottate per proteggere i i cittadini del Regno Unito da iniziative giudiziarie avventate, vedi G. Di Federico, (2003), Indipendenza e responsabilità del PM alla ricerca di un difficile equilibrio: i casi di Inghilterra, Francia e Italia, in V. Malagola Anziani (a cura di), Giustizia e responsabilità, Giuffrè, Milano, pp. 75-88.  Per una più ampia ed aggiornata presentazione dell’assetto del PM in Inghilterra E Galles, vedi A. Girginov e R. Hancock, Reporft on the Crown Prosecution Service of England and Wales,  in Open Society Institute (ed.), Promoting Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness, Open Society Institute Press, Sofia, 2008, pagg.  143-177.

[4] Vedi Robert H. Jackson, “The Federal Prosecutor, Journal of the American Judicature Society, vol. 24, giugno 1940, p. 19.  E’ il testo della “Prolusione alla seconda conferenza annuale dei pubblici ministeri federali degli Stati Uniti” del 1° aprile 1940. All’epoca Jackson ricopriva la carica di Attorney General degli Stati Uniti. Il brano cui si fa riferimento nel testo è il seguente: “L’applicazione del diritto non è automatica. Non è cieca. Una della maggiori difficoltà della posizione del pubblico ministero è che egli deve scegliere i casi, perché nessun pubblico ministero potrà mai indagare tutti i casi  di cui riceve notizia … Se il pubblico ministero è obbligato a scegliere i casi, ne consegue  che può anche scegliersi l’imputato. Qui sta il potere più pericoloso del pubblico ministero: che egli scelga le persone da colpire, piuttosto che i reati da perseguire. Con i codici gremiti di reati, il pubblico ministero  ha buone possibilità di individuare almeno una violazione di qualche legge a carico praticamente di chiunque. Non si tratta tanto di scoprire che un reato è stato commesso e di cercare poi colui che l’ha commesso, si tratta piuttosto di individuare una persona e poi di cercare nei codici, o di mettere gli investigatori al lavoro, per scoprire qualcosa a suo carico…”.

[5] Per una presentazione più articolata vedi G. Di Federico (2008),  Prosecutorial accountability, independence and effectiveness in Italy, in Open Society Institute (ed.), Promoting Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness, Open Society Institute Press, Sofia,  pp. 299-333; G. Di Federico (2009), Obbligatorietà dell’azione penale e indipendenza del pubblico ministero, in Rassegna di giurisprudenza,  febbraio 2009 (questo articolo può essere consultato su www.difederico-giustizia.it).

[6] Il d.lgs n. 106/2006 ha abolito l’articolo il comma dell’art. 7-ter che dal 1988 conferiva al CSM il potere di regolamentare anche l’organizzazione interna degli uffici del pubblico ministero. Con delibera del 12 luglio 2007 il CSM ha, tuttavia, riaffermato la sua competenza a fornire indicazioni anche in materia di organizzazione delle procure della Repubblica richiamando esplicitamente a riguardo il suo ruolo di “vertice organizzativo della magistratura”. In quella delibera ha anche ricordato che la nuova legge impone comunque ai capi delle procure di comunicare i piani organizzativi dei propri uffici al CSM e che il CSM stesso nell’esaminarli potrà effettuare le sue valutazioni e, se negative, includerle nei fascicoli personali dei procuratori per essere poi tenute presenti in sede di valutazione della loro professionalità. Si tratta di giudizi negativi che avranno molto più rilievo che in passato quando l’attribuzione di un incarico direttivo era effettuata dal CSM a tempo indeterminato e le valutazioni negative, o non pienamente positive, potevano solo frustrare le aspirazioni future dei dirigenti a sedi più gradite o ad altri e più importanti incarichi direttivi. Non potevano però, in sede di valutazione della professionalità privarli dell’incarico direttivo che già ricoprivano. La legge del 2006 che introduce la temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi -quattro anni con un solo rinnovo dello stesso incarico nello stesso ufficio- aumenta di molto il rilievo delle valutazioni del CSM in materia agli occhi dei magistrati che esercitano quegli incarichi e che aspirano a ottenerne il rinnovo per un secondo quadriennio.

[7] A riguardo, vedi G. Di Federico, M. Sapignoli. Processo penale e diritti della difesa, Carocci, Roma 2002, pagg. 24-47.

[8] C. Giovanardi, Storie di straordinaria ingiustizia: arrestati, infangati e prosciolti, Mondadori, Milano 2003 L’elenco dei parlamentari della Democrazia Cristiana indagati e gli esiti processuali sono riportati alle pagg. 43-45.

[9] C.d. “affaire d’Outreau” che aveva generato forti reazioni emotive nell’opinione pubblica e che lo stesso  Presidente  Chirac aveva definito un “disastro giudiziario senza precedenti”.  La trasmissione televisiva in diretta dal Parlamento dell’interrogatorio del magistrato che veniva ritenuto il  principale responsabile della vicenda, venne effettuata il 14 febbraio 2006.

[10] V. art. 31 Loi constitutionelle  n. 2008-724,  dal titolo “Modernizzazione delle istituzioni della V Repubblica”.

[11] V. verbale del CSM del 22 febbraio 2006,  pagg. 124-140.  V. anche G. Di Federico,  “Il CSM oltrepassa i confini e censura anche Parigi”, sul quotidiano Libero, 26 febbraio 2006.

[12] Per una più ampia presentazione delle disfunzioni sistemiche che discendono dalla presenza in Costituzione dell’inapplicabile principio dell’obbligatorietà dell’azione penale, vedi i riferimenti forniti supra alla nota 3.

[13] V. http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/596C7B5C-3FFB-4874-85D8-F12E8F67C136/0/TABLEAU_VIOLATIONS_2010_EN.pdf.

[14] L’assegnazione della materia alla competenza delle corti d’appello è avvenuta con legge 24-3-2001,n. 89.

[15] Ancora di recente la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo si è rivolta l’’Italia per segnalare l’inefficacia della c.d. legge Pinto.  A riguardo vedi, ad esempio,  il comunicato stampa della Corte Europea n. 991 del 21-12-2010 dal titolo “General measures  required  to remedy mulfunctioning of Pinto applications”.

[16] E’ un richiamo che è stato formulato più volte dal Comitato dei Ministri negli ultimi 20 anni (da ultimo vedi la risoluzione interim CM/ResDH (2010) 224).  Così come sono circa 20 anni che su richiesta del Comitato dei Ministri l’Italia ha periodicamente indicato iniziative di riforma che riteneva  fossero efficaci a risolvere il problema della grave inefficienza della nostra giustizia (ma che nella sostanza si sono poi sempre mostrate inefficaci).

[17] V. www.doingbusiness.org/ranking .

[18] Il governatore della Banca d’Italia Mario Draghi, nella sua ultima relazione del 31 maggio 2011, ha affermato che solo sul piano interno l’inefficienza della nostra giustizia civile genera un danno pari ad un punto del Pil, ed il V. Presidente del CSM, Michele Vietti  ha commentato questo dato ricordando che “l’1% del Pil equivale all’incirca 22 miliardi di euro, quasi metà della manovra”, riferendosi alla pesante manovra economica di recente proposta dal Governo (V. il Corriere della Sera del 18-8.2001, pag. 6).  A riguardo del rilevante danno economico arrecato all’economia italiana dalla lentezza della giustizia civile si veda anche la relazione del Centro Studi della Confindustria  dell’11 giugno 2001, pagg. 73-104.

[19] Per una analisi della evoluzione del sistema delle promozioni negli ultimi 50 anni, vedi G. Di Federico (a cura di), Ordinamento Giudiziario: uffici giudiziari, CSM e governo della magistratura, Cedam, Padova 2008, pagg. 185-2001.

[20] Tra il maggio 1979 ed il giugno 1981, il CSM effettuò 4.034 valutazioni di professionalità riguardanti i quattro livelli da magistrato di tribunale a magistrato di cassazione con funzioni direttive superiori:  i promossi furono 4.019  (cioè il 99.6% del totale); solo 15 (lo 0.4%) ebbero valutazioni negative, tutte motivate da gravi condanne disciplinari o da procedimenti penali pendenti;  delle 9.636 valutazioni di professionalità effettuate dal CSM negli 11 anni che vanno dal 1993 al 2003, solo 94 magistrati ebbero valutazioni negative. Anche in questo caso si trattava di magistrati che in stragrande maggioranza avevamo gravi condanne disciplinari  o procedimenti penali. Vi ricordato che di regola i magistrati che avevano ottenuto valutazioni negative sono stati poi promossi dopo due o tre anni.

[21] Questo fenomeno sembra derivare dal fatto che mentre col sistema di valutazione precedente la valutazione negativa non generava mai di per sé la dispensa dal servizio (in genere ritardava solo la carriera di due o tre anni), il nuovo sistema di valutazione prevede la dispensa dal servizio dopo due valutazioni negative.  Che questa sia la possibile causa del fenomeno risulta non solo dalle interviste fatte ad alcuni consiglieri del CSM, ma emerge anche dai verbali del CSM stesso:  nel corso di una valutazione di professionalità relativa ad un magistrato che con il precedente sistema era stato valutato negativamente, tra le considerazioni che si opponevano ad una seconda valutazione negativa con il nuovo sistema  appare anche quella che il magistrato avrebbe corso il rischio (definito“inaccettabile”) di essere dispensato dal servizio (v. verbale del CSM del 15 aprile 2010, seduta antimeridiana, p. 109).

[22] V. G. Di Federico, Ordinamento giudiziario, op. cit., p. 186, tabella 5.2.

[23] Ad esempio, nell’aprile 2008 la percentuale dei magistrati al massimo livello della carriera costituiva il 24,52% del totale dei magistrati in servizio (2179 su 8886).

[24] Per una illustrazione delle caratteristiche  del governo della magistratura, della distribuzione dei magistrati ai vari livelli della carriera e del sistema delle promozioni fino alla fine delle anni 1960, vedi G. Di Federico (a cura di), Ordinamento Giudiziario,: uffici giudiziari, CSM e governo della magistratura, Cedam, Padova 2008, pagg. 185-188.

[25] Per una presentazione dei sistemi di valutazione di altri paesi dell’Europa occidentale, vedi G. Di Federico (ed.), Recruitment,Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe: Austria, France, Germany. Italy, The Nethrlands and Spain,  Lo Scarabeo, Bologna 2005 (questi libro puo essere letto e stampato dal sito www.difederico-giustizia.it); per una presentazione del governo dei giudici in 20 paesi dell’area OSCE, vedi A. Seibert-Fohr (acura di), Judicial Independence in Transition, Springer Publications, in corso di stampa.

[26] Il Consiglio direttivo centrale dell’ANMI, infatti, approvò e diffuse con grande impegno, una delibera  in cui invitava i magistrati:  “..ad avvalersi dell’arma democratica del voto eleggendo ai nuovi consigli giudiziari  soltanto magistrati che diano pieno affidamento …. primo fra tutti quello della eliminazione dell’esame dei lavori giudiziari” (v. Notiziario de La magistratura del marzo 1967).  La campagna elettorale per il CSM del 1968, ove per la prima volta i magistrati degli alti gradi non potevano essere eletti senza il voto di chi si trovava ai livelli più bassi, fu con molta determinazione condotta dall’ANMI lungo la stessa direttrice di quella delibera, e risultò pienamente efficace anche nel far sì che in rappresentanza degli alti gradi della magistratura fossero eletti solo magistrati che si erano impegnati ad escludere i titoli giudiziari dalle valutazioni per le promozioni.

[27] A riguardo, v. G. Di Federico “Le qualificazioni professionali del corpo giudiziario: carenze attuali, possibili riforme e difficoltà di attuarle” in  G. Di Federico (a cura di), Preparazione professionale degli avvocati e dei magistrati: discussione su un’ipotesi di riforma, CEDAM, Padova 1987, pagg. 13-14.

[28] V. Johannes Riedel, in G. Di Federico (a cura di).Recruitment, Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe, op. cit., pagg. 95-98.

[29] V. Bollettino della Magistratura, n. 4, ottobre-dicembre 1988, la mozione di censura è riportata a p. 22.

[30] V. G. Falcone, Interventi e proposte (1982-92),Sansoni, Milano 1994, p. 99.

Ricordo dell’Avvocato Agostino Viviani

9 febbraio 2011 Commenti chiusi

Pronunziato da Giuseppe Di Federico il 21 settembre 2009 in occasione della “Tavola rotonda in memoria di Agostino Viviani” organizzata a Milano su iniziativa del Circolo De Amicis e della Federazione Italiana Associazioni Partigian [1]. 

Quando l’Avvocato Mario Viviani mi ha proposto di venire qui a ricordare l’amico Agostino Viviani, a ricordare  l’importanza del Suo impegno nel promuovere un processo penale ed un ordinamento giudiziario degni di una democrazia io, per l’affetto, l’amicizia e l’ammirazione che nutrivo e nutro per Agostino ho detto subito di sì.  L’ho fatto con entusiasmo, un entusiasmo pieno di gratitudine perchè mi veniva data l’occasione di parlare di Lui insieme ad altri che Lo hanno conosciuto e stimato.  Di persone che più di me hanno avuto la fortuna di frequentarLo e da cui avrei potuto apprendere cose che avrebbero arricchito il ricordo che ho di Lui.  Quando mi sono accinto a considerare quanto avrei potuto e dovuto dire mi sono reso conto di quanto difficile fosse il compito ed alto il rischio di essere inadeguato a svolgerlo.   Ho riletto i libri da Lui Scritti a partire dalla metà degli anni 1980, ho riletto i documenti e gli esposti che mi ha inviato e nei quali denunziava il malfunzionamento della giustizia penale, la mortificazione dei diritti della difesa, documentandoli puntigliosamente con riferimento a numerosi, specifici comportamenti processuali di ben individuati pubblici ministeri e giudici.  Esposti che seguitava ad inviare nella speranza, sempre delusa  ma mai persa, di venire ascoltato dalle istituzioni che avrebbero dovuto porvi rimedio, che avrebbero potuto censurare disciplinarmente le violazioni dei diritti civili compiute da pubblici ministeri (PM) e giudici nell’ambito del processo penale. Ho anche riascoltato con emozione dalla Sua viva voce gli interventi resi disponibili da Radio Radicale.  Più mi documentavo e più difficile diveniva il compito.  Come rappresentare una attività processuale tanto intensa, il Suo impegno riformatore vissuto con costante passione, la Sua prorompente oratoria piena di efficace arguzia e di ironia (spesso amara), la sua capacità di essere (cosa faticosissima) il puntuale cronista delle Sue stesse esperienze processuali? 

Della Sua esperienza parlamentare anche come presidente della commissione giustizia del Senato vi parlerà l’amico Mellini.  Io partirò da alcune considerazioni su un Suo libro pubblicato nel 1988, che Lui mi regalò con dedica nel gennaio 1992. “La degenerazione del Processo Penale in Italia”. Un libro che avevo già letto ma che apprezzai per il significato che a quel dono Lui aveva voluto dare.

Quel libro è stato importante per varie ragioni.  Mi limito ad indicarne tre.  In primo luogo perché evidenzia deviazioni del processo penale che lungi dal ridursi si svilupperanno e diffonderanno in modo ancor più evidente e grave nel periodo successivo all’entrata in vigore, nel 1989, del “nuovo” codice di procedura penale;  in secondo luogo perché collega lo sviluppo di tali deviazioni a disfunzioni ordinamentali; in terzo luogo perché ha originato una collaborazione tra Lui e me nel tentativo di ottenere che alcuni comportamenti segnalati in quel libro fossero in qualche modo censurati dal CSM.

In quel libro (così come ha sempre fatto nei Suoi esposti e nei Suoi numerosi interventi a convegni) Egli elenca e commenta -con puntuali, meticolose citazioni tratte da atti processuali- le principali disfunzioni del nostro processo penale.  In particolare di quelle che più direttamente violano la protezione dei diritti umani  nell’ambito delle indagini e del processo:  gli stratagemmi utilizzati dai PM per prolungare le indagini oltre i limiti consentiti dalla legge, l’uso distorto della carcerazione preventiva come mezzo per estorcere informazioni o confessioni utili a sostenere le tesi accusatorie, le modalità illegittime con cui in sede dibattimentale venivano condotti gli interrogatori, interrogatori in cui le domande capziose e suggestive formulate dai PM con toni aggressivi ed insistenti contenevano esse stesse le risposte da loro volute, domande che richiedevano perentoriamente da parte degli imputati dei sofferti “sì”.  E ancora: l’arroganza con cui i PM zittivano ed offendevano i difensori in sede dibattimentale con il compiacente avvallo dei loro colleghi giudici.  Offese che Viviani stesso aveva ricevuto ripetutamente  e che Lo facevano persino dubitare se non fosse svantaggioso per i Suoi clienti indispettire i magistrati con la Sua ostinata pretesa di richiamarli al rispetto delle regole processuali.   Forte è il collegamento che Agostino fa tra la legislazione di emergenza per combattere il terrorismo, la legislazione premiale e la “gestione dei pentiti” da un canto e lo sviluppo di quelle pericolose prassi processuali dall’altro.  In somma si ha in quel libro ed in altri scritti l’individuazione sistematica di quelle prassi che poi si diffonderanno ulteriormente nel periodo successivo e che porteranno a quella vera e propria mattanza dei diritti civili nell’abito processuale costituita dal periodo di “mani pulite”.  Si tratta di prassi diffuse allora  e che permangono nel tempo, come evidenziato dalle nostre interviste a tre campioni di 1000 avvocati penalisti condotte rispettivamente nel 1992, nel 1995 e nel 2000, interviste illustrate e commentate nel libro “Processo penale e diritti della difesa” pubblicato nel 2002.   Aggiungo che Agostino stesso aveva previsto che quelle prassi si sarebbero radicate nell’ambito del nuovo processo penale  nel Suo libro “Il nuovo codice di procedura penale: una riforma tradita”.  Significativa la citazione dal libro “Il Gattopardo” che fa nella Sua introduzione “Se vogliamo che tutto rimanda com’è bisogna che tutto cambi.  Mi sono spiegato?”. Nel Suo libro sul nuovo codice scritto nell’1989, prima ancora di vedere la sua concreta applicazione, la semplice lettura del testo della riforma fatta da Agostino alla luce della Sua lunghissima esperienza professionale, Lo portava a sconsolate quanto profetiche previsioni.  Di particolare rilievo quelle sul ruolo ancor più dominante che avrebbe assunto il PM, incontrollato poliziotto nella fase delle indagini, con poteri investigativi senza limiti di spesa (tanto paga Pantalone, come Lui dice), con un compiacente collega (il giudice delle indagini preliminari) a controllo della legittimità delle sue iniziative e richieste.  Senza responsabilità alcuna per le sue scelte di indagine, senza nessun controllo sul loro costo rispetto ai risultati conseguiti anche quando risulta che le rilevanti spese sostenute nel corso delle indagini si sono rivelate prive di risultati e del tutto ingiustificate.  Senza nessuna responsabilità anche quando risulta che cittadini innocenti hanno subito le drammatiche conseguenze di una ingiustificata gogna giudiziaria  prolungata nel tempo.  In ogni caso il  PM può sempre affermare che in presenza di eventi che gli facevano ritenere  che un crimine potesse essere stato commesso egli non poteva che compiere gli atti compiuti perchè ad essi obbligato dal principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale.  Un principio che trasforma tutte le scelte discrezionali che il PM compie in atti dovuti.   L’assegnazione al PM del pieno controllo delle attività di polizia giudiziaria operata dal nuovo codice in buona sostanza fa del PM un poliziotto indipendente che in nessun modo può essere chiamato a rispondere delle scelte che compie in sede di indagini.  Né si può dire che chi compie le indagini di polizia sia meno poliziotto perchè si chiama PM, a meno che non si voglia accettare l’idea, coltivata dalla corporazione dei magistrati, che la differenza dipenda dal fatto che il PM avrebbe la così detta “cultura della giurisdizione” mentre il poliziotto no (ma sulla natura di questa cultura torneremo più in là). 

E’ proprio l’assenza di efficaci strumenti per la responsabilizzazione dei magistrati che ricorrentemente sollecita le riflessioni di Agostino.  Di qui l’impegno che Lui dedicò all’iniziativa referendaria radicale sulla responsabilità civile dei magistrati  (alcuni dei Suoi interventi dell’epoca possono essere facilmente ascoltati perché messi sul sito web di Radio Radicale dopo la Sua scomparsa).  Di lì le Sue continue denunzie sulla inefficacia del sistema di giustizia disciplinare posto nelle mani del CSM.

E qui vengo ad un episodio specifico quanto esemplare inutilmente sollevato da Agostino prima e durante la Sua presenza al CSM, e ripreso anche da me anni dopo, senza risultati, nel corso della mia stessa esperienza consiliare.   Tutto inizia col casuale ritrovamento, tra le carte di un processo, di una lettera  scritta al presidente di un grande tribunale da una presidente del tribunale del riesame (il così detto tribunale della libertà).   Una lettera che Agostino volle pubblicare nell’appendice del Suo libro “La degenerazione del processo penale in Italia” e che a me diede in fotocopia.  Da quella lettera si evince:

a) che a seguito di una delibera del tribunale del riesame (c.d. “tribunale della libertà”) che rimetteva in libertà un imputato in detenzione preventiva, un PM, invece di attendere le motivazioni della decisione ed eventualmente impugnarla, ritenne più efficace esprimere subito, come si dice nella lettera, le sue “aspre critiche” con una “violenta aggressione verbale” nei confronti del presidente del collegio giudicante che non aveva obbedito alle sue richieste di mantenere in carcere l’imputato  (una riflessione: mi sembra non dovrebbero esservi dubbi che si tratti di un grave atto di intimidazione nei confronti di un giudice ed un plateale attentato alla sua indipendenza; o no?  Nei paesi ove vige l’istituto del contempt of court per molto meno si finisce in galera);

b) il PM non è però soddisfatto delle “aspre critiche” e della “violenta aggressione verbale” nei confronti del giudice, si rivolge quindi al Presidente del tribunale perché intervenga.  E che fa il presidente del tribunale? Invece di denunziare ai titolari dell’azione disciplinare l’aggressione verbale subita dal giudice e l’attentato alla sua indipendenza, pensa bene di convocare il giudice per avere spiegazioni (dopotutto perché litigare tra colleghi? Si tratta solo della libertà di un cittadino); 

c) a seguito di questi eventi la presidente del tribunale della libertà,  nella lettera dichiara di trovarsi in “uno stato di grave disagio” perché a giorni avrebbe dovuto presiedere di nuovo il tribunale della libertà per giudicare un imputato con identiche imputazioni di quello per la cui liberazione era stata aggredita e avendo in udienza, ancora lo stesso PM.  Chiede quindi al presidente del tribunale di essere sostituita perché, come lei stessa scrive, la prospettiva che si potesse “riproporre la sgradevole situazione  già verificatasi” la privava “della serenità necessaria per decidere”.  Che fa il presidente del tribunale?  Invece di chiedere la sostituzione del PM di udienza  accoglie la richiesta del giudice e la sostituisce con altro magistrato.  Nel suo libro Agostino ci informa che cambiato così il giudice nel secondo caso, cambiò anche la giurisprudenza, e l’imputato rimase in carcere.  L’intimidazione del PM, con la collaborazione del presidente del tribunale, aveva quindi prodotto i suoi effetti.

          Venuti a conoscenza dei fatti dianzi descritti subito dopo il loro verificarsi, né il CSM né i titolari dell’azione disciplinare ritennero che sussistessero gli estremi per una iniziativa disciplinare né nei confronti del PM né nei confronti del presidente del tribunale. Nella sostanza hanno ritenuto che i loro comportamenti fossero pienamente legittimi e del tutto conformi all’etica giudiziaria (in versione nostrana). 

Successivamente il CSM non ha neppure ritenuto che quell’episodio fosse rilevante ai fini della valutazione della professionalità  per la promozione di quel PM a magistrato di cassazione, nel 1995.  Agostino, allora consigliere al CSM, riteneva giusto che se ne dovesse tener conto ma nessuno lo ascoltò.  Né ebbi più fortuna io nel dicembre 2002 in occasione della nomina di quello stesso magistrato a procuratore aggiunto di una grande procura.  Per aver richiesto che di quell’episodio si tenesse conto nella valutazione della professionalità di quel magistrato, così come era già capitato ad Agostino, fui “verbalmente aggredito” dai consiglieri magistrati e trattato come chi abbia commesso un reato di lesa maestà.  La mia iniziativa, così come quella di Agostino sette anni prima, servì solo a sottolineare come quei comportamenti siano del tutto legittimi nel nostro processo penale, come possano essere impunemente compiuti e come vengano addirittura premiati.  Il CSM ha cioè indicato  con estrema chiarezza ai magistrati tutti che quei comportamenti non solo sono pienamente legittimi ma che meritano anche di essere premiati al momento delle valutazioni professionali

Nel 2002, intervenendo ad un dibattito riportato da Radio Radicale, Agostino sostenne che per riequilibrare i rapporti tra accusa e difesa fosse necessaria un riforma che dividesse il corpo dei giudici da quello dei PM.  Gli fu obiettato, è una tesi ricorrente, che in tal caso diminuirebbero le garanzie processuali per il cittadino in quanto un PM distaccato dal giudice perderebbe la “cultura della giurisdizione”.      Ripensando al contenuto di quella lettera non oso immaginare che cosa avrebbe fatto quel PM al presidente del tribunale della libertà  se non fosse stato trattenuto dalla sua “cultura della giurisdizione”.

Le cose che ho sin qui detto per ricordare Agostino Viviani  sono certamente  inadeguate a rappresentare la Sua opera ed i valori di giustizia e libertà che senza cedimenti Lo hanno accompagnato in tutta la Sua attività professionale e pubblica.  Non ho parlato della Sua umanità, della Sua capacità di dimostrare e far sentire la sua amicizia. Non ho parlato di quella rara virtù di non farsi mai percepire come un nemico, neppure nelle occasioni di più aspro contrasto.   Sono cose che non saprei rappresentare ma che sono ben presenti in me e parte di quell’inestimabile patrimonio che mi ha lasciato, che credo abbia lasciato a tutti noi.


[1] Questo testo è in corso di stampa unitamente agli altri interventi pronunziati nel corso della tavola rotonda.

Divisione delle carriere: può essere efficace senza modificare il principio di obbligatorietà dell’azione penale?

15 febbraio 2010 Commenti chiusi

Questo articolo è pubblicato sulla rivista L’Ircocervo 2009, n.4

La divisione della carriera dei giudici da quella dei pubblici ministeri (PM) fa parte del programma del PDL. Viene anche richiesta a gran voce dagli avvocati, in particolare dagli  avvocati dell’Unione delle Camere Penali, sin da quando abbiamo adottato, nel 1988, un processo penale di tipo accusatorio.  Il principale obiettivo di questa riforma è quello di creare le condizioni ordinamentali per un giudice realmente terzo tra le parti in causa,  pubblico ministero e avvocato difensore. Un giudice terzo anche perché non più collega del  PM, cioè di una delle parti.   Verrebbero così meglio garantiti i diritti della difesa, e cioè i diritti dei cittadini nell’ambito del processo penale.

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Relazione tenuta alla contro-inaugurazione dell’anno giudiziario dell’Unione delle Camere Penali a L’Aquila 28 gennaio 2010

28 gennaio 2010 Commenti chiusi

Il Consiglio Superiore della Magistratura:

alcune delle sue più gravi disfunzioni

di Giuseppe Di Federico[1]

Sommario: 1. Premessa. – 2. La mancanza di reali valutazioni della professionalità. – 3. Ampliamento dell’abito di applicazione del principio di inamovibilità. – 4.Correntismo, trasferimenti e destinazione alle varie funzioni. – 5. Esperienza giudiziaria, attività extragiudiziarie ed erosione dei confini tra magistratura e classe politica. – 6. Considerazioni di sintesi.

1. Premessa.

Un grazie particolarmente sentito all’Unione delle Camere Penali per avermi invitato a parlare in questa inaugurazione dell’anno giudiziario. Particolarmente sentito non solo perché mi riporta nella mia terra natale, l’Abruzzo, ma anche e soprattutto perchè mi consente di essere partecipe dell’omaggio, del cordoglio che scegliendo questa sede si è voluto manifestare per le profonde ferite subite dalla città de L’Aquila e dalla sua popolazione.

Mi è stato affidato il compito di parlare del CSM.  Compito per me facile e difficile allo stesso tempo. Facile perché conosco l’intera storia ed evoluzione delle attività consiliari a partire dalla sua creazione, nel 1959.  Difficile perché nei 20 minuti a mia disposizione dovrò fare scelte molto drastiche tra le molte cose che sarebbe importante dire in una prospettiva riformatrice.  Non solo ma sarò anche costretto a trattare in modo estremamente sintetico i pochi aspetti del CSM che ho scelto di considerare.

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[1] Professore Emerito di Ordinamento Giudiziario dell’Università di Bologna.

CSM sordo – Le minacce di Spataro. Lettera aperta alla dott. Lucia Annunziata conduttrice del programma televisivo “In mezz’ora” su Rai 3.

26 novembre 2009 Commenti chiusi

Articolo apparso sul quotidiano “L’Opinione delle libertà” il 26 novembre 2009

Gentile Dott. Annunziata,

prima di tutto lasci che le dica la ragione che mi spinge a scriverle. Domenica scorsa ero andato a letto per il riposino pomeridiano. Come ogni domenica ho aperto a casaccio la televisione perchè mi conciliasse il sonno. Di solito funziona. Questa volta no. Purtroppo, il caso ha voluto che la prima immagine apparsa sullo schermo fosse quella di Lei che intervistava il procuratore aggiunto di Milano, Dott. Armando Spataro. Poiché di giustizia un po’ ne capisco ho ascoltato tutto il programma. Dopo non sono più riuscito a dormire. Spero comprenda la mia irritazione. Di qui la mia decisione di scriverle.

Non posso certamente commentare tutte le cose ingannevoli e fuorvianti che Spataro ha detto e che Lei ha ascoltato senza obiettare. Accennerò solo ad alcune delle cose da Lui dette ed avanzerò qualche dubbio su altre.

Spataro ha affermato (lo dico in estrema sintesi) che il pubblico ministero italiano, proprio perché è indipendente come un giudice ed è vincolato dal principio di obbligatorietà dell’azione penale, di fatto garantisce l’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge. Niente di meno vero. Contrariamente a quello che riteneva il nostro Costituente non è materialmente possibile perseguire tutti i reati e quindi le nostre procure ed i nostri singoli pubblici ministeri (PM) si trovano a dover scegliere loro stessi come e con che approfondimento condurre le indagini nonchè i criteri da seguire nell’esercizio dell’azione penale. Le mie ricerche evidenziano questi fenomeni da oltre 40 anni. Seppur con notevole ritardo, ormai lo ammettono in molti. Implicitamente ma molto chiaramente, persino le circolari e le sentenze disciplinari del CSM. Cosa vuol dire questo?Vuol dire che il principio di obbligatorietà dell’azione penale, lungi dal garantire l’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge impedisce invece di introdurre quella regolamentazione e responsabilizzazione delle attività del PM con cui in tutti gli altri paesi democratici si cerca, tra l’altro ma non solo, di dare attuazione concreta al valore dell’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge. Sì perché sul piano operativo l’accoppiata tra obbligatorietà dell’azione penale e piena indipendenza del PM, tanto cara a Spataro, non crea solo sofferenza per il valore dell’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge. Crea grave sofferenza anche ad altri valori di grande rilievo in democrazia come quello della protezione dei diritti civili nell’ambito processuale, e della attuazione di una coerente, responsabile formulazione delle politiche criminali del Paese nelle forme che sono proprie alle democrazie.

Vengo molto sommariamente al primo aspetto. Sul piano operativo l’accoppiata obbligatorietà dell’azione penale ed indipendenza del PM consente di fatto ai nostri PM di iniziare indagini su ciascuno di noi per reati che più o meno giustificatamene ritiene siano stati commessi, di utilizzare quindi, senza limiti di spesa, tutti i mezzi di indagine che ritiene necessari per provare le sue ipotesi accusatorie. Se dopo anni di indagine e di un eventuale processo si accerta che non vi erano ragioni che giustificassero l’azione del PM, questi non sarà responsabile di alcunché né sotto il profilo patrimoniale né sul piano della valutazione della sua professionalità:come di regola avviene, può legittimamente affermare, con immancabile successo, che non poteva non fare quanto aveva fatto perché vi era stato costretto dal dovere di dare piena attuazione al principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale. Un principio che quindi trasforma qualsiasi iniziativa del PM, per infondata e discrezionale che sia, in un “atto giuridicamente dovuto”.Che la sua iniziativa abbia causato danni irrimediabili sotto il profilo economico sociale, politico familiare, della salute al cittadino innocente non comporta per lui responsabilità alcuna, così come è assolutamente irresponsabile anche per le spreco di pubblico danaro da lui causato. Sono entrambi cose di cui in altri paesi democratici ci si preoccupa. Ricordo che nel progettare ruolo e funzioni del pubblico ministero inglese il riformatore di quel paese ritenne che regolare e responsabilizzare l’attività del PM fosse necessario perché altrimenti si ha un assetto giudiziario che non solo “è ingiusto per l’accusato ma genera anche inutili sprechi nelle limitate risorse del sistema penale”.Proprio per rafforzare questa esigenza di protezione dei cittadini da processi ingiustificati, nella riforma del PM inglese del 1985 si decise che egli non dovesse fare il poliziotto (come è da noi)ma che dovesse assumere un ruolo “quasi giudiziario” col compito di vagliare le prove fornite nei singoli casi dalla polizia per accertare che esse fossero solide e tali da giustificare un processo. Questo nella convinzione che chi è emotivamente impegnato nelle indagini non sia il più adatto a distinguere indizi da prove.

Non meno rilevante è poi ricordare come il binomio indipendenza del PM e obbligatorietà dell’azione penale (di fatto inattuabile) sottragga un parte molto rilevante delle decisioni in materia di politica ad una regolamentazione e responsabilizzazione nell’ambito del processo democratico. Nel 1977 una commissione di riforma della giustizia penale francese (istituita dal presidente della Repubblica e presieduta dal presidente della Corte di Cassazione) considerò l’ipotesi di adottare il principio di obbligatorietà dell’azione penale e di rendere anche il PM francese indipendente. Questa ipotesi fu scartata partendo dalla constatazione che in nessun paese si possono perseguire tutti i reati. Da questa constatazione venne tratta la necessaria conseguenza che nell’esercizio dell’azione penale il PM compie di necessità, e non può non compiere, scelte discrezionali sia a livello delle indagini che nell’esercizio dell’azione penale, e che tali scelte sono per loro natura scelte di politica criminale. Ritenne quindi che in un sistema democratico e parlamentare quale è quello francese le scelte di politica criminale non potessero essere delegate ad un corpo burocratico privo di legittimazione democratica, ma dovessero invece essere compiute dal governo che ne risponde in parlamento (è un orientamento che accomuna tutti i paesi democratici ad eccezione dell’Italia – anche se non in tutti i paesi democratici il vertice della struttura unitaria e gerarchica del PM è, come in Francia, il Ministro della giustizia).

Su tutte queste cose Lei, dottoressa Annunziata, non ha fatto una sola domanda. Per farlo le sarebbe bastato ricordare quanto detto da un magistrato con cui ho a lungo collaborato, Giovanni Falcone, certamente non meno autorevole di Sapataro. Un magistrato che aveva una solida cultura liberale, una ampia esperienza dei sistemi giudiziari di altri paesi democratici, e l’attitudine a non lasciarsi condizionare nelle sue analisi dei fenomeni empirici da convenienze personali ed ideologie corporative. Ciò gli consentiva di riconoscere quanto anomalo fosse l’assetto del nostro PM e le sofferenze di sistema che ne derivano. Tra le molte citazioni possibili ricordo solo come Falcone si domandasse “come fosse possibile che in un regime liberal democratico quale quello italiano non vi sia ancora una politica giudiziaria, e tutto sia riservato alle decisioni, assolutamente irresponsabili, dei vari uffici di procura e spesso dei singoli sostituti…mi sembra quindi giunto il momento di razionalizzare e coordinare l’attività del pm, finora reso praticamente irresponsabile da una visione feticistica dell’azione penale e dalla mancanza di efficaci controlli della sua attività” (il corsivo è di Falcone).

Per aver detto queste cose, per aver detto che la scarsa professionalità di molti magistrati era causa di inefficienza della nostra giustizia, per aver scritto – quando era direttore generale del Ministero della Giustizia- il testo un decreto legge in cui si faceva un tentativo di dare un più efficiente e responsabile assetto al PM nel settore della criminalità organizzata, Giovanni Falcone pagò un alto prezzo. Dovette subire la diffusa ostilità della magistratura organizzata e dei suoi rappresentanti nel CSM, che per ben due volte bocciarono le sue richieste a dispetto dei suoi evidenti meriti professionali, prima negandogli la funzione di capo dell’ufficio istruzione di Palermo e poi quella di direttore nazionale antimafia (la commissione incarichi direttivi propose un altro magistrato, proposta che non venne mai deliberata dal CSM perché nel frattempo Falcone fu assassinato dalla mafia).Lei, Dottoressa Annunziata, si starà certo domandando: ma che c’entra questo con la mia intervista a Spataro? Purtroppo c’entra. Forse Lei non l’avrà notato, ma quasi alla fine della sua intervista Spataro ha sollevato il dubbio che vi siano magistrati che contribuiscono a scrivere le riforme volute dalla maggioranza. Alla luce di quanto capitato a Falcone e anche ad altri magistrati che non sono stati ligi alle aspettative della corporazione, quella frase di Spataro mi è apparsa come un chiaro avvertimento di stampo…, diciamo intimidatorio. A Lei no?

Molte altre sono le obiezioni che un attento intervistatore avrebbe potuto fare. A Spataro.Questi ha più volte detto, nel corso dell’intervista, che la nostra polizia è la migliore al modo e che di questo vi è ampio riconoscimento a livello internazionale. Ha però anche detto che è inaccettabile l’iniziativa governativa che attribuisce più autonomia e più poteri investigativi alla polizia. Forse che la nostra polizia è la più brava al mondo solo perché agisce sotto lo stretto controllo e direzione del PM? Perché ,poi, dovremmo fidarci di meno delle indagini di una polizia che è la migliore al mondo e fidarci di più di quelle svolte dal poliziotto-PM che delle sue decisioni, per ingiustificate che siano, non risponde a nessuno né sotto il profilo disciplinare ne sotto quello della valutazione di professionalità?

Ascoltando la sua intervista a Spataro mi sembrava di assistere ad una rappresentazione dei fratelli De Rege, anche se non riuscivo a ridere. Lei si è limitata a fare da”spalla” ad uno show personale del procuratore Spataro senza mai sfoderare quella grinta critica che altre volte hanno caratterizzato le sue interviste. Era impreparata? Stava poco bene? Lo ha fatto volutamente per scopi politici?

Questa lettera è gia troppo lunga ma voglio tuttavia aggiungere due cose. La prima, non vorrei che Lei pensasse che io nutra sentimenti aggressivi e astiosi nei confronti di Spataro. Lui ha difeso poteri ed interessi della sua corporazione e, con la Sua attiva collaborazione, lo ha fatto in maniera molto efficace. Chapeau. La seconda è che condivido con Spataro la sfiducia nelle capacità di coloro che si stanno occupando di riforme ordinamentali. Ovviamente io vorrei un assetto giudiziario molto diverso da quello che piace a Spataro. Purtroppo la sfiducia che ho riguardo alle capacità, conoscenze e coraggio di coloro che si stanno occupando di riforme ordinamentali è tale che se mai vi saranno riforme in materia esse saranno di gran lunga più vicine ai desiderata di Spataro che ai miei.

Voglia gradire i miei migliori saluti

Giuseppe Di Federico

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CSM E CENSURA, L’ETERNO CONFLITTO TRA TOGHE E POLITICI. Invasione di campo

9 settembre 2009 Commenti chiusi

Sin dagli anni 70 il CSM si è auto-attribuito la competenza di esprimere formali, pubbliche censure nei confronti di uomini politici che  esprimono valutazioni fortemente irriguardose su decisioni e attività giudiziarie dei magistrati.   Diversi sono stati gli orientamenti dei Presidenti del CSM (e della Repubblica) nel valutare tali iniziative.  Francesco Cossiga le riteneva illegittime ed impedì che il CSM censurasse il Presidente del Consiglio che aveva espresso aspre critiche sull’operato di un magitrato. I suoi successori, Scalfaro e Ciampi, non hanno mai apertamente sollevato obiezioni a che quelle censure fossero discusse e deliberate.  Il Presidente Napolitano, con l’evidente intento di limitare l’uso di quelle censure, si è fatto esplicito portatore della “esigenza di farne responsabile e prudente uso”.  Ha quindi preteso  che se ne disciplinasse l’uso limitandole ai soli casi “..di attacchi così denigratori  da mettere in dubbio l’imparziale esercizio della funzione giudiziaria e da far ritenere la sua soggezione a gravi condizionamenti”, ed escludendo rigorosamente i casi  in cui si tratta di “garantire la reputazione” dei singoli magistrati, poiché in tali casi essi -come ogni altro cittadino- possono rivalersi di propria iniziativa.   Solo dopo la introduzione nel regolamento del CSM di una norma che disciplina la materia seguendo gli indirizzi da lui indicati, il presidente Napoletano ha quindi autorizzato la discussione di ben sette pratiche da tempo pendenti, il che è avvenuto giovedì scorso con l’adozione di sette  censure nei confronti di uomini politici.  In più delibere sono stati censurati Il Presidente Emerito della Repubblica  Cossiga ed il Presidente del Consiglio Berlusconi; sono stati censurati anche l’ex Ministro della Giustizia Castelli, l’On La Loggia e persino un magistrato parlamentare, l’On Mantovano.

Di queste censure i giornali hanno dato puntuale notizia senza tuttavia notare che la discussione avvenuta in Consiglio sull’uso dei nuovi criteri non offre di per sé  garanzie di un uso futuro di quell’istituto che si conformi ai criteri di rigore e moderazione auspicate dal Presidente Napolitano.  Basti a riguardo ricordare gli interventi di due dei consiglieri eletti dai magistrati, Antonio Patrono (rappresentante di Magistratura Indipendente) e Livio Pepino (rappresentante di Magistratura Democratica).  Il primo ha  correttamente evidenziato, è cosa ovvia, che anche con la nuova normativa la decisione di stabilire nei singoli casi se le offese ai magistrati richiedano o meno la tutela del CSM dipenderà anche per il futuro, da un apprezzamento discrezionale del CSM.   Meno ovvio e più significativo per il destino della innovazione normativa voluta dal Presidente Napolitano è stato l’intervento del consigliere Pepino.  Ha ringraziato il Presidente per aver promosso l’introduzione della nuova normativa, ma ha anche voluto affermare che essa non fa altro che mettere in forma scritta i criteri di scelta e le prassi sempre seguite in materia dal CSM in passato.   In altre parole il Consiglier Pepino afferma che anche in passato il CSM ha sempre espresso le sue censure nei confronti dei politici e rappresentanti delle istituzioni seguendo quei criteri di prudenza e rigore voluti dal Presidente Napolitano, e che quindi seguiterà anche per il futuro ad utilizzare gli stessi criteri che emergono dalle passate prassi  La norma voluta dal Presidente Napolitano non presenta quindi alcuna novità?  Non del tutto, anche se non si tratta di innovazioni nel senso da Lui auspicato.  La nuova disciplina in materia di censure a politici ed istituzioni che “denigrano” la magistratura è tuttavia ben venuta perché riconosce formalmente al CSM, con apposita norma, quel potere di censura che sinora aveva esercitato di fatto, di sua propria iniziativa.

Si potrà dire che quanto detto nell’intervento del Consigliere Pepino non rappresenta necessariamente un orientamento maggioritario in Consiglio e che si può al massimo pensare che sia condiviso dalle correnti di sinistra (cioé dagli altri sette consiglieri di Magistratura Democratica e Movimenti Riuniti).  E’ tuttavia molto improbabile che sia così per chi conosce analiticamente, come me,  la storia del CSM e sa con quanto successo i magistrati siano riusciti ad ampliare i suoi poteri e a difenderli dai condizionamenti provenienti dall’esterno (anche di quelli, come più volte accaduto, provenienti dal suo Presidente).    Non posso certo qui ricordare i più pertinenti esempi di quella storia.  Mi limiterò quindi a segnalare che  la quasi totalità delle censure emesse dal CSM nei confronti di uomini politici e rappresentanti istituzionali è avvenuta a seguito di analoghe censure già espresse dal sindacato dei magistrati, cioè dall’Associazione Nazionale Magistrati.   E’ possibile immaginare che i magistrati del CSM (cioè la sua stragrande maggioranza) prenderanno le distanze, sconfessandoli, dai diffusi orientamenti censori del loro sindacato, cioè dal sindacato di cui sono i rappresentanti in Consiglio  (di fatto i magistrati possono essere eletti al Consiglio solo se candidati da una delle correnti del loro sindacato)?.

Una postilla.  Per chi abbia dubbi sull’ampiezza con cui il CSM interpreta il suo dovere di censura nei confronti delle istituzioni che a suo avviso minacciano l’indipendenza dei magistrati basti ricordare che a volte esso ha persino travalicato i confini nazionali.   Nella seduta del CSM del 23 febbraio 2006 vennero infatti espresse severe critiche al Parlamento francese per aver violato i principi di indipendenza e di divisione dei poteri in quanto  aveva convocato ed interrogato un giudice istruttore con riferimento ad un caso giudiziario in cui 13 cittadini innocenti erano stati ingiustamente incarcerati per una falsa accusa di pedofilia.

Giuseppe Di Federico

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CSM: Le manovre delle correnti

18 giugno 2009 Commenti chiusi

Articolo pubblicato da “L’OPINIONE DELLE LIBERTA’” IL 13/6/09 

L’altro ieri tre dei sei consiglieri della commissione referente del CSM in materia di incarichi direttivi si sono dimessi in segno di protesta per alcune dichiarazioni fatte del Ministro della giustizia Alfano.  Il Ministro aveva denunziato l’influenza ed i condizionamenti che i rappresentanti delle correnti della magistratura presenti in Consiglio esercitano sulle nomine dei capi degli uffici giudiziari.  

Queste dimissioni sorprendono ma, al contempo sono anche comprensibili se ad essi si guarda secondo l’ottica delle correnti.

Gli accordi correntizi per le nomine degli incarichi direttivi (ed altro) sono da sempre stati segnalati, anche dagli stessi magistrati.  Nel corso della precedente consiliatura, cioè nel febbraio 2005, fu lo stesso  Presidente della Repubblica nella sua veste di Presidente del CSM, Carlo Azelio Ciampi, ad inviare una lettera al V. Presidente del Consiglio, On. Rognoni, in cui si documentavano i numerosissimi ritardi nelle nomine agli uffici direttivi e se ne attribuiva la causa anche alle contrapposizioni tra le correnti dei magistrati  presenti in Consiglio.  Allora nessuno si dimise né protestò dall’interno del CSM, né i consiglieri laici nè quelli togati.  Come può vedersi leggendo i quotidiani dell’epoca (si veda, ad esempio, “La Stampa” del 24 febbraio 2005), si accese invece una forte polemica tra  le varie correnti presenti in Consiglio perchè Magistratura democratica (MD) attribuì la responsabilità dei ritardi alle altre correnti.  Queste, UNICOST e Magistratura Indipendente, sostennero che MD strumentalizzava l’evento per propaganda di corrente (si era al terzo anno di Consiliatura e cioè ad un anno dalle elezioni per il nuovo Consiglio).    Divertente fu, all’epoca, la rappresentazione dell’orientamento delle correnti rispetto al fenomeno correntizio data da Antonio Patrono,  che era stato consigliere del CSM dal 1998 al 2002 e  che lo è di nuovo in quello attualmente in carica.  Scrisse:  “Magistratura indipendente  sostiene che il correntismo esista e sia un problema di tutti. Magistratura Democratica  ed il Movimento per la giustizia sostengono che il correntismo esiste  ma loro ne sono immuni  e riguarda solo gli altri. Unità per la Costituzione (UNICOST) sostiene che forse nemmeno esiste, e comunque non è un problema”.

 Come mai il CSM accolse le critiche del  Presidente Ciampi ed oggi invece tre consiglieri si dimettono perché il Ministro ha detto, seppure in maniera meno documentata,  la stessa cosa?   Perchè si dimettono solo  3 dei 6 consiglieri della commissione per gli incarichi direttivi: uno che rappresenta la corrente UNICOST, uno che rappresenta la corrente di magistratura democratica ed un componente laico eletto su indicazione del PD (è molto raro che i rappresentanti laici eletti dalla sinistra si discostino dagli orientamenti di MD)?  Poiché siamo di nuovo ad un anno dalle elezioni per il rinnovo del CSM, si tratta di una iniziativa di due delle correnti volta ad orientare il voto a proprio vantaggio?  Forse questa è la più probabile spiegazione.  Per certo le dimissioni dei tre consiglieri non servono a cambiare la composizione correntizia della commissione per gli incarichi direttivi.  Infatti, se anche le dimissioni dalla commissione dei tre consiglieri non verranno (come probabile) revocate, i dimissionari verranno sostituiti da magistrati che appartengono alla loro stessa corrente.  La commissione per gli incarichi direttivi è quella più appetita dai magistrati componenti del CSM e la sua composizione è sempre stata dimensionata in modo da rappresentare comunque, e senza eccezioni, gli equilibri esistenti tra le rappresentanze delle varie correnti presenti nel CSM.

Stando ai giornali i magistrati dimissionari chiedono al Ministro perché, pur essendo stato consultato, non ha mai avanzato obiezioni alle moltissime nomine ad incarichi direttivi sinora fatte dal CSM.  Per chi conosce la storia del CSM è facile rispondere in maniera convincente a questo interrogativo.  Non lo faccio io perché non voglio rubare il mestiere al Ministro.  Aggiungo solo che una domanda più pertinente  sarebbe stata quella di chiedere al Ministro Alfano quali siano le iniziative riformatrici che intende proporre per eliminare il fenomeno del correntismo da lui così duramente criticato.

Giuseppe Di Federico

Professore emerito di Ordinamento giudiziario

dell’Università di Bologna

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L’intoccabilità del pubblico ministero in Italia

28 aprile 2009 Commenti chiusi

Pubblicato su L’Opinione

L’ex procuratore aggiunto di Torino, Bruno Tinti, ha scritto su LA STAMPA un articolo, “Il PM italiano lo fa meglio”. Un articolo che in termini calcistici si potrebbe definire un autogol per la tesi da lui sostenuta, e cioè quella della superiorità dell’assetto del nostro pubblico ministero rispetto a quello di paesi ove viene eletto o nominato. Per convalidare la sua tesi, Tinti ricorda il caso di un Senatore repubblicano degli Stati Uniti, Ted Stevens, condannato per corruzione e non rieletto a causa di tale condanna. Ricorda anche che dopo la condanna si è scoperto che il pubblico ministero aveva tenuto nascoste prove che avrebbero scagionato il senatore. Tinti trae spunto da questo episodio per decantare il nostro sistema dove, a suo dire, tali episodi non possono accadere per una molteplicità di garanzie istituzionali che caratterizzano il nostro pm: perché in Italia il pm “è un giudice” (voleva dire che appartiene alla stessa carriera del giudice), perché non è un avvocato della polizia “come vorrebbe Berlusconi”, perché non è “politicizzato” in quanto non è nominato, come negli USA, da un’autorità elettiva o direttamente eletto. A differenza degli Stati Uniti il nostro pm, “non ha il compito di far condannare l’imputato”. Tinti ci dice che proprio perché il pm americano ha il compito di far condannare l’imputato è “abbastanza normale” che egli nasconda prove che non “vanno d’accordo con la sua tesi, nasconda qualche documento, cerchi di imbrogliare la difesa” per “vincere”. Un pm italiano, secondo lui, non lo potrebbe fare. E’ quindi incomprensibile, a suo avviso, che si voglia modificare l’assetto del nostro pm dividendo la sua carriera da quella dei giudici, sottraendo a lui la decisione di iniziare le indagini autonomamente, modificando il principio di obbligatorietà dell’azione penale. A suo dire dovremo invece essere tutti ben felici di avere un pm come quelli italiano. Dice infatti testualmente: “non si capisce perché non ci si rallegri di vivere in un Paese in cui esiste una Costituzione che impedisce…..che possa avvenire” quanto si verifica negli USA. Tutto bene se quanto asserito da Tinti fosse vero. Purtroppo non lo è. Faccio solo uno dei molti esempi possibili, scegliendolo tra i più semplici da esporre e documentare.

Tempo fa un nostro pm nascose al giudice del tribunale delle libertà prove decisive per la scarcerazione di un detenuto, che poi venne scarcerato solo 8 mesi dopo. Per aver nascosto al giudice prove a favore di un cittadino innocente che si trovava ingiustamente in carcere subì un processo disciplinare ma non fu condannato (sentenza disciplinare del 1998). Processo penale a suo carico? Neppure a parlarne. Seguita tranquillamente a fare il pm come nulla fosse capitato.

Vediamo cosa è successo invece al pm americano citato da Tinti. Lui ed i suoi cinque colleghi che avevano avuto parte attiva nel caso del senatore americano sono stati licenziati in tronco con provvedimento dell’Attorney General Eric Holder. Non solo, il 7 aprile scorso il giudice cui non erano state presentate le prove a discarico, Emmet Sullivan, ha ritenuto che il comportamento omissivo dei 5 pm avesse recato “offesa alla corte” (contempt of court) e quindi dovessero essere perseguiti anche penalmente. Non ci risulta che il processo sia stato già celebrato (come abbiamo visto si tratta di eventi recentissimi), ma sappiamo per certo che per quel reato si finisce immancabilmente in galera.

Neppure l’accusa di politicizzazione che Tinti muove ai pm federali americani (sono nominati dal Presidente con consenso del Senato) ha nulla a che fare col caso in questione. L’Attorney General che ha licenziato in tronco i pm è stato nominato da un presidente democratico Obama (e confermato all’unanimità dal Senato), mentre il senatore Stevens, ingiustamente accusato, è invece repubblicano.

Tinti non poteva scegliere un caso peggiore per dimostrare che il nostro pm offre maggiori garanzie ai cittadini di quelle dei pm di paesi in cui i giudici vengono nominati o eletti. Mentre lì i PM che pregiudicano gravemente le libertà dei cittadini commettendo gravi scorrettezze nell’esercizio delle loro funzioni lo pagano spesso a carissimo prezzo, da noi questo non avviene neppure nei rari casi in cui le scorrettezze vengono accertate, come è certamente accaduto nell’esempio che abbiamo citato. Di regola da noi non è neppure possibile accertare se vi siano state delle scorrettezze da parte dei pm quando le loro scelte discrezionali nell’iniziare le indagini e nel promuovere l’azione penale risultano, dopo anni, prive di fondamento a livello processuale. Nulla importa se hanno determinato ingiustificate carcerazioni preventive o irreparabili danni alla vita sociale, politica, economica e familiare di cittadini innocenti. I nostri pm non ne portano comunque responsabilità alcuna. Il principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione trasforma formalmente ogni loro atto discrezionale in un atto dovuto. Verifiche sostanziali sulla opportunità o diligenza delle loro decisioni verrebbe considerata una indebita interferenza nell’attività giudiziaria. Aggiungo tre postille

La prima. Prima ancora di condurre le mie indagini sul caso dei pm americani segnalato da Tinti io ero assolutamente sicuro che l’Attoreney General (ministro della giustizia e responsabile della pubblica accusa) aveva già provveduto a rimuovere i pm che avevano nascosto le prove. Proprio perché nominato dal Presidente e confermato dal Senato, se non lo avesse fatto si sarebbe dovuto assumere lui, anche di fronte a loro, la responsabilità politica di quanto accaduto. Da noi, come abbiamo visto, responsabilità (e garanzie) di questo tipo non esistono.

La seconda. E’ veramente singolare che tra i difetti del pm americano Tinti annoveri anche quello di essere l’avvocato della polizia. Concordo con Tinti sui pericoli che possono derivare alle libertà del cittadino dal fatto che il pm sposi acriticamente le tesi incriminatorie di chi ha condotto le indagini. Chi conduce le indagini seguendo una tesi accusatoria può infatti essere indotto, anche in buona fede, a scambiare semplici indizi per prove (i riformatori del pm inglese l’hanno definita “la sindrome del cacciatore”). Purtroppo questo pericolo è più presente in Italia che in altri paesi, perché da noi il è il pm che dirige le indagini e può anche iniziarle di sua iniziativa, senza l’intervento della polizia. Sostanzialmente, nella fase delle indagini è lui stesso un poliziotto, ed il fatto di chiamarsi pm non lo rende meno poliziotto. Per giunta a differenza della polizia non risponde ad alcuno delle scelte che compie e dei convincimenti che matura in sede di indagine.

Terza postilla. Conoscendo Tinti da anni. Ha condotto seminari presso il mio istituto ed ha anche collaborato a nostre attività di ricerca con grande competenza. Non dubito che lui abbia esercitato le funzioni di pm uniformandosi al modello ideale da lui coltivato. Concentrato sul suo lavoro non deve avere prestato molta attenzione al il comportamento di altri pm. Neppure nei casi in cui la loro discrezionalità ha avuto effetti che personalmente ritengo positivi per la protezione dei diritti dei cittadini. Ricordo che negli anni di tangentopoli un suo collega mi disse che se la Procura di Torino avesse adottato gli stessi criteri utilizzati dalla Procura di Milano in materia di carcerazione preventiva molti dei dirigenti della Fiat sarebbero ingiustamente finiti in galera (non dico il nome del pm perché sarebbe professionalmente scorretto identificare i miei intervistati).

Giuseppe Di Federico

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Solo in Italia magistrati inamovibili

15 marzo 2009 Commenti chiusi

Pubblicato su L’Opinione

Da tempo si discute anche sui giornali ed in TV delle gravi difficoltà in cui versano quei numerosi tribunali e procure della Repubblica che operano con un organico fortemente ridotto perché in sedi non gradite ai magistrati. Sono difficoltà che derivano dall’ampiezza che da noi ha assunto il principio dell’inamovibilità dei magistrati. Un ampiezza che a sua volta deriva da una evoluzione del nostro ordinamento che ha visto progressivamente prevalere un concetto di indipendenza che si identifica con gli interessi corporativi dei magistrati. A pagarne il prezzo sono l’efficienza dell’apparato giudiziario sotto numerosi aspetti. Per verificare queste affermazioni, seppur solo con riferimento alle difficoltà che si incontrano nel destinare magistrati a sedi non gradite, cominciamo col domandarci come mai queste disfunzioni non si verificano in altri paesi dell’Europa continentale che hanno magistrature burocratiche simili alla nostra.

Non possono verificarsi negli uffici di procura perché negli altri paesi i pubblici ministeri non sono inamovibili (non in Francia, Austria, Germania, Olanda, e così via). tale prerogativa riguarda, cioè, solo chi esercita funzioni giudicanti.

Persino l’inamovibilità dei giudici non è sempre assoluta, anche se sempre rigorosamente regolata. In Germania, ad esempio, si viene nominati “giudici a vita”, divenendo quindi inamovibili, solo dopo 3 o 5 anni di esercizio delle funzioni giudiziarie (ciò consente ai giovani magistrati di maturare esperienze operative diversificate). In tutti gli altri paesi europei a consolidata democrazia, inoltre, le promozioni comportano sempre una interruzione dell’inamovibilità ed una destinazione a funzioni ed anche a sedi differenti da quelle precedenti. Ho fatto l’esempio della Germania perché ha un assetto per alcuni versi simile a quello esistente anche da noi fino agli anni 60’, quando le destinazioni d’ufficio alle sedi scoperte erano sempre possibili e la mobilità tra gli uffici era alquanto elevata soprattutto nei primi 5 anni di attività giudiziaria: l’inamovibilità si acquisiva solo con la nomina a magistrato di tribunale (allora dopo 5 anni dall’ingresso in magistratura) e per ottenere quella promozione i magistrati dovevano svolgere le loro funzioni giudiziarie presso le sedi di pretura per almeno due anni. Dopo due anni dall’ingresso in magistratura giudici e pubblici ministeri, inoltre, dovevano sostenere un esame scritto ed orale (esame da “aggiunto giudiziario”) a seguito del quale potevano essere assegnati d’ufficio ad altra sede. Quando ottenevano una promozione (a magistrato di appello, di cassazione ecc.) dovevano di necessità essere destinati ad un altro incarico giudiziario che fosse corrispondente alla loro nuova qualifica, Nel loro insieme questi meccanismi ordinamentali generavano mobilità ed evitavano, tra l’altro, che rimanessero scoperte le sedi non gradite. Questi meccanismi, tuttavia sono stati tutti cancellati nel corso degli ultimi 40 anni o a seguito di interventi legislativi richiesti dal sindacato dei magistrati in nome dell’indipendenza, oppure da prassi decisionali del CSM adottate allo stesso fine.

E’ stato abolito l’esame “da aggiunto” nel 1970. Le nuove leggi sulle promozioni approvate a partire dal 1966, prevedevano sì seri vagli di professionalità, ma consentivano (solo in Italia) di promuovere i magistrati oltre il numero dei posti vacanti disponibili ai livelli superiori della giurisdizione pur trattenendoli a svolgere funzioni giudiziarie ai livelli più bassi. Da allora, e per 40 anni, il CSM, con rarissime eccezioni, ha promosso con valutazioni altamente laudative tutti i magistrati al compimento della minima anzianità prevista per il passaggio da una qualifica all’altra, fino al vertice della carriera (e dello stipendio). Persino i magistrati che per moltissimi anni non svolgono funzioni giudiziarie (ad esempio vengono regolarmente promossi “per merito” i magistrati che siedono in Parlamento). Un’evoluzione che non deve sorprendere più di tanto se si tiene conto della circostanza che due terzi dei componenti elettivi del CSM sono di fatto rappresentanti delle varie correnti del sindacato della magistratura.

Due le conseguenze (per quel che qui ci interessa):

a) il numero dei magistrati collocati ai livelli superiori della carriera, ma trattenuti a svolgere le funzioni ai livelli più bassi, è progressivamente divenuto di gran lunga il più numeroso.

b) non essendovi più corrispondenza tra momento della promozione e l’obbligatorio trasferimento a diverse funzioni, si è di conseguenza anche dilatato l’ambito di applicazione del principio di inamovibilità sino a coprire l’intero periodo della permanenza in servizio. In altre parole i magistrati, se lo vogliono, possono rimanere nella sede di prima destinazione anche per i successivi 40/45 anni, cioè sino al pensionamento.

Alle sedi sgradite, cioè, possono essere destinati obbligatoriamente solo i magistrati al termine del loro tirocinio iniziale (che dura 18 mesi). Da molti anni queste sedi sono quindi composte quasi esclusivamente da magistrati di prima nomina, magistrati che si trasferiscono poi appena possibile lasciando il posto a nuove “reclute”. Per giunta senza che il CSM assicuri che vi sia corrispondenza temporale tra i trasferimenti e l’arrivo delle nuove leve. Si tratta cioè di sedi dove si concentrano magistrati di limitata esperienza, che soffrono di un notevole tasso di avvicendamento e dove la discordanza tra momento dei trasferimenti ed arrivo dei nuovi magistrati destinati di ufficio crea prolungati vuoti di organico.

Quali i rimedi?. Si è da anni provveduto a fissare per legge incentivi economici ed altri benefici per i magistrati che chiedono di trasferirsi in sedi non desiderate. Finora senza risultati apprezzabili. . Di recente, per iniziativa del ministro Alfano, gli incentivi economici sono stati notevolmente elevati: oltre allo stipendio già percepito ben 2.600 euro netti aggiuntivi per un periodo di quattro anni (in tutto più di 120.000 euro). Vedremo se si tratta di misura risolutiva. Rimane il fatto che si siano dovute adottare norme emergenziali ed esborsi di pubblico danaro aggiuntivi per ottenere ciò che in altri Paesi si ottiene senza di essi. Non sarebbe più opportuno ristabilire finalmente anche da noi un più adeguato equilibrio tra le garanzie di indipendenza ed inamovibilità da un canto ed esigenze di funzionalità dell’apparato giudiziario dall’altro?. Aggiungo due postille.

Prima postilla: neppure l’abolizione di fatto della carriera, fortemente voluta dai magistrati, sembra sia riuscita a cancellare del tutto una delle caratteristiche dei corpi burocratici, ove si entra in carriera per concorso e vi si rimane per l’intera vita lavorativa, cioè quella di primeggiare rispetto ai colleghi. L’unica forma di visibile riconoscimento rimasta è quella della nomina agli uffici direttivi. Per questi incarichi gli aspiranti non sono mai mancati, neppure per quelle sedi sgradite per le quali è impossibile trovare aspiranti per le posizioni di “semplice” giudice o sostituto procuratore.

Seconda postilla: E’ sicuro il Ministro Alfano che i benefici economici previsti per i magistrati che “volontariamente” si fanno trasferire nelle sedi sgradite non abbiano conseguenze impreviste?. Alcune le ha già anticipate sul Corriere della Sera il Presidente del sindacato della magistratura, il Dott. Palamara, domandando se sia possibile dare rilevanti compensi aggiuntivi a chi si trasferisce e non anche ai magistrati che già svolgono le loro funzioni nelle sedi sgradite.