Giuseppe Di Federico

Questo articolo è pubblicato sulla rivista L’Ircocervo 2009, n.4

La divisione della carriera dei giudici da quella dei pubblici ministeri (PM) fa parte del programma del PDL. Viene anche richiesta a gran voce dagli avvocati, in particolare dagli  avvocati dell’Unione delle Camere Penali, sin da quando abbiamo adottato, nel 1988, un processo penale di tipo accusatorio.  Il principale obiettivo di questa riforma è quello di creare le condizioni ordinamentali per un giudice realmente terzo tra le parti in causa,  pubblico ministero e avvocato difensore. Un giudice terzo anche perché non più collega del  PM, cioè di una delle parti.   Verrebbero così meglio garantiti i diritti della difesa, e cioè i diritti dei cittadini nell’ambito del processo penale.

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Articolo apparso sul quotidiano “L’Opinione delle libertà” il 26 novembre 2009

Gentile Dott. Annunziata,

prima di tutto lasci che le dica la ragione che mi spinge a scriverle. Domenica scorsa ero andato a letto per il riposino pomeridiano. Come ogni domenica ho aperto a casaccio la televisione perchè mi conciliasse il sonno. Di solito funziona. Questa volta no. Purtroppo, il caso ha voluto che la prima immagine apparsa sullo schermo fosse quella di Lei che intervistava il procuratore aggiunto di Milano, Dott. Armando Spataro. Poiché di giustizia un po’ ne capisco ho ascoltato tutto il programma. Dopo non sono più riuscito a dormire. Spero comprenda la mia irritazione. Di qui la mia decisione di scriverle.

Non posso certamente commentare tutte le cose ingannevoli e fuorvianti che Spataro ha detto e che Lei ha ascoltato senza obiettare. Accennerò solo ad alcune delle cose da Lui dette ed avanzerò qualche dubbio su altre.

Spataro ha affermato (lo dico in estrema sintesi) che il pubblico ministero italiano, proprio perché è indipendente come un giudice ed è vincolato dal principio di obbligatorietà dell’azione penale, di fatto garantisce l’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge. Niente di meno vero. Contrariamente a quello che riteneva il nostro Costituente non è materialmente possibile perseguire tutti i reati e quindi le nostre procure ed i nostri singoli pubblici ministeri (PM) si trovano a dover scegliere loro stessi come e con che approfondimento condurre le indagini nonchè i criteri da seguire nell’esercizio dell’azione penale. Le mie ricerche evidenziano questi fenomeni da oltre 40 anni. Seppur con notevole ritardo, ormai lo ammettono in molti. Implicitamente ma molto chiaramente, persino le circolari e le sentenze disciplinari del CSM. Cosa vuol dire questo?Vuol dire che il principio di obbligatorietà dell’azione penale, lungi dal garantire l’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge impedisce invece di introdurre quella regolamentazione e responsabilizzazione delle attività del PM con cui in tutti gli altri paesi democratici si cerca, tra l’altro ma non solo, di dare attuazione concreta al valore dell’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge. Sì perché sul piano operativo l’accoppiata tra obbligatorietà dell’azione penale e piena indipendenza del PM, tanto cara a Spataro, non crea solo sofferenza per il valore dell’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge. Crea grave sofferenza anche ad altri valori di grande rilievo in democrazia come quello della protezione dei diritti civili nell’ambito processuale, e della attuazione di una coerente, responsabile formulazione delle politiche criminali del Paese nelle forme che sono proprie alle democrazie.

Vengo molto sommariamente al primo aspetto. Sul piano operativo l’accoppiata obbligatorietà dell’azione penale ed indipendenza del PM consente di fatto ai nostri PM di iniziare indagini su ciascuno di noi per reati che più o meno giustificatamene ritiene siano stati commessi, di utilizzare quindi, senza limiti di spesa, tutti i mezzi di indagine che ritiene necessari per provare le sue ipotesi accusatorie. Se dopo anni di indagine e di un eventuale processo si accerta che non vi erano ragioni che giustificassero l’azione del PM, questi non sarà responsabile di alcunché né sotto il profilo patrimoniale né sul piano della valutazione della sua professionalità:come di regola avviene, può legittimamente affermare, con immancabile successo, che non poteva non fare quanto aveva fatto perché vi era stato costretto dal dovere di dare piena attuazione al principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale. Un principio che quindi trasforma qualsiasi iniziativa del PM, per infondata e discrezionale che sia, in un “atto giuridicamente dovuto”.Che la sua iniziativa abbia causato danni irrimediabili sotto il profilo economico sociale, politico familiare, della salute al cittadino innocente non comporta per lui responsabilità alcuna, così come è assolutamente irresponsabile anche per le spreco di pubblico danaro da lui causato. Sono entrambi cose di cui in altri paesi democratici ci si preoccupa. Ricordo che nel progettare ruolo e funzioni del pubblico ministero inglese il riformatore di quel paese ritenne che regolare e responsabilizzare l’attività del PM fosse necessario perché altrimenti si ha un assetto giudiziario che non solo “è ingiusto per l’accusato ma genera anche inutili sprechi nelle limitate risorse del sistema penale”.Proprio per rafforzare questa esigenza di protezione dei cittadini da processi ingiustificati, nella riforma del PM inglese del 1985 si decise che egli non dovesse fare il poliziotto (come è da noi)ma che dovesse assumere un ruolo “quasi giudiziario” col compito di vagliare le prove fornite nei singoli casi dalla polizia per accertare che esse fossero solide e tali da giustificare un processo. Questo nella convinzione che chi è emotivamente impegnato nelle indagini non sia il più adatto a distinguere indizi da prove.

Non meno rilevante è poi ricordare come il binomio indipendenza del PM e obbligatorietà dell’azione penale (di fatto inattuabile) sottragga un parte molto rilevante delle decisioni in materia di politica ad una regolamentazione e responsabilizzazione nell’ambito del processo democratico. Nel 1977 una commissione di riforma della giustizia penale francese (istituita dal presidente della Repubblica e presieduta dal presidente della Corte di Cassazione) considerò l’ipotesi di adottare il principio di obbligatorietà dell’azione penale e di rendere anche il PM francese indipendente. Questa ipotesi fu scartata partendo dalla constatazione che in nessun paese si possono perseguire tutti i reati. Da questa constatazione venne tratta la necessaria conseguenza che nell’esercizio dell’azione penale il PM compie di necessità, e non può non compiere, scelte discrezionali sia a livello delle indagini che nell’esercizio dell’azione penale, e che tali scelte sono per loro natura scelte di politica criminale. Ritenne quindi che in un sistema democratico e parlamentare quale è quello francese le scelte di politica criminale non potessero essere delegate ad un corpo burocratico privo di legittimazione democratica, ma dovessero invece essere compiute dal governo che ne risponde in parlamento (è un orientamento che accomuna tutti i paesi democratici ad eccezione dell’Italia - anche se non in tutti i paesi democratici il vertice della struttura unitaria e gerarchica del PM è, come in Francia, il Ministro della giustizia).

Su tutte queste cose Lei, dottoressa Annunziata, non ha fatto una sola domanda. Per farlo le sarebbe bastato ricordare quanto detto da un magistrato con cui ho a lungo collaborato, Giovanni Falcone, certamente non meno autorevole di Sapataro. Un magistrato che aveva una solida cultura liberale, una ampia esperienza dei sistemi giudiziari di altri paesi democratici, e l’attitudine a non lasciarsi condizionare nelle sue analisi dei fenomeni empirici da convenienze personali ed ideologie corporative. Ciò gli consentiva di riconoscere quanto anomalo fosse l’assetto del nostro PM e le sofferenze di sistema che ne derivano. Tra le molte citazioni possibili ricordo solo come Falcone si domandasse “come fosse possibile che in un regime liberal democratico quale quello italiano non vi sia ancora una politica giudiziaria, e tutto sia riservato alle decisioni, assolutamente irresponsabili, dei vari uffici di procura e spesso dei singoli sostituti…mi sembra quindi giunto il momento di razionalizzare e coordinare l’attività del pm, finora reso praticamente irresponsabile da una visione feticistica dell’azione penale e dalla mancanza di efficaci controlli della sua attività” (il corsivo è di Falcone).

Per aver detto queste cose, per aver detto che la scarsa professionalità di molti magistrati era causa di inefficienza della nostra giustizia, per aver scritto - quando era direttore generale del Ministero della Giustizia- il testo un decreto legge in cui si faceva un tentativo di dare un più efficiente e responsabile assetto al PM nel settore della criminalità organizzata, Giovanni Falcone pagò un alto prezzo. Dovette subire la diffusa ostilità della magistratura organizzata e dei suoi rappresentanti nel CSM, che per ben due volte bocciarono le sue richieste a dispetto dei suoi evidenti meriti professionali, prima negandogli la funzione di capo dell’ufficio istruzione di Palermo e poi quella di direttore nazionale antimafia (la commissione incarichi direttivi propose un altro magistrato, proposta che non venne mai deliberata dal CSM perché nel frattempo Falcone fu assassinato dalla mafia).Lei, Dottoressa Annunziata, si starà certo domandando: ma che c’entra questo con la mia intervista a Spataro? Purtroppo c’entra. Forse Lei non l’avrà notato, ma quasi alla fine della sua intervista Spataro ha sollevato il dubbio che vi siano magistrati che contribuiscono a scrivere le riforme volute dalla maggioranza. Alla luce di quanto capitato a Falcone e anche ad altri magistrati che non sono stati ligi alle aspettative della corporazione, quella frase di Spataro mi è apparsa come un chiaro avvertimento di stampo…, diciamo intimidatorio. A Lei no?

Molte altre sono le obiezioni che un attento intervistatore avrebbe potuto fare. A Spataro.Questi ha più volte detto, nel corso dell’intervista, che la nostra polizia è la migliore al modo e che di questo vi è ampio riconoscimento a livello internazionale. Ha però anche detto che è inaccettabile l’iniziativa governativa che attribuisce più autonomia e più poteri investigativi alla polizia. Forse che la nostra polizia è la più brava al mondo solo perché agisce sotto lo stretto controllo e direzione del PM? Perché ,poi, dovremmo fidarci di meno delle indagini di una polizia che è la migliore al mondo e fidarci di più di quelle svolte dal poliziotto-PM che delle sue decisioni, per ingiustificate che siano, non risponde a nessuno né sotto il profilo disciplinare ne sotto quello della valutazione di professionalità?

Ascoltando la sua intervista a Spataro mi sembrava di assistere ad una rappresentazione dei fratelli De Rege, anche se non riuscivo a ridere. Lei si è limitata a fare da”spalla” ad uno show personale del procuratore Spataro senza mai sfoderare quella grinta critica che altre volte hanno caratterizzato le sue interviste. Era impreparata? Stava poco bene? Lo ha fatto volutamente per scopi politici?

Questa lettera è gia troppo lunga ma voglio tuttavia aggiungere due cose. La prima, non vorrei che Lei pensasse che io nutra sentimenti aggressivi e astiosi nei confronti di Spataro. Lui ha difeso poteri ed interessi della sua corporazione e, con la Sua attiva collaborazione, lo ha fatto in maniera molto efficace. Chapeau. La seconda è che condivido con Spataro la sfiducia nelle capacità di coloro che si stanno occupando di riforme ordinamentali. Ovviamente io vorrei un assetto giudiziario molto diverso da quello che piace a Spataro. Purtroppo la sfiducia che ho riguardo alle capacità, conoscenze e coraggio di coloro che si stanno occupando di riforme ordinamentali è tale che se mai vi saranno riforme in materia esse saranno di gran lunga più vicine ai desiderata di Spataro che ai miei.

Voglia gradire i miei migliori saluti

Giuseppe Di Federico

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Articolo pubblicato da “L’OPINIONE DELLE LIBERTA’” IL 13/6/09 

L’altro ieri tre dei sei consiglieri della commissione referente del CSM in materia di incarichi direttivi si sono dimessi in segno di protesta per alcune dichiarazioni fatte del Ministro della giustizia Alfano.  Il Ministro aveva denunziato l’influenza ed i condizionamenti che i rappresentanti delle correnti della magistratura presenti in Consiglio esercitano sulle nomine dei capi degli uffici giudiziari.  

Queste dimissioni sorprendono ma, al contempo sono anche comprensibili se ad essi si guarda secondo l’ottica delle correnti.

Gli accordi correntizi per le nomine degli incarichi direttivi (ed altro) sono da sempre stati segnalati, anche dagli stessi magistrati.  Nel corso della precedente consiliatura, cioè nel febbraio 2005, fu lo stesso  Presidente della Repubblica nella sua veste di Presidente del CSM, Carlo Azelio Ciampi, ad inviare una lettera al V. Presidente del Consiglio, On. Rognoni, in cui si documentavano i numerosissimi ritardi nelle nomine agli uffici direttivi e se ne attribuiva la causa anche alle contrapposizioni tra le correnti dei magistrati  presenti in Consiglio.  Allora nessuno si dimise né protestò dall’interno del CSM, né i consiglieri laici nè quelli togati.  Come può vedersi leggendo i quotidiani dell’epoca (si veda, ad esempio, “La Stampa” del 24 febbraio 2005), si accese invece una forte polemica tra  le varie correnti presenti in Consiglio perchè Magistratura democratica (MD) attribuì la responsabilità dei ritardi alle altre correnti.  Queste, UNICOST e Magistratura Indipendente, sostennero che MD strumentalizzava l’evento per propaganda di corrente (si era al terzo anno di Consiliatura e cioè ad un anno dalle elezioni per il nuovo Consiglio).    Divertente fu, all’epoca, la rappresentazione dell’orientamento delle correnti rispetto al fenomeno correntizio data da Antonio Patrono,  che era stato consigliere del CSM dal 1998 al 2002 e  che lo è di nuovo in quello attualmente in carica.  Scrisse:  “Magistratura indipendente  sostiene che il correntismo esista e sia un problema di tutti. Magistratura Democratica  ed il Movimento per la giustizia sostengono che il correntismo esiste  ma loro ne sono immuni  e riguarda solo gli altri. Unità per la Costituzione (UNICOST) sostiene che forse nemmeno esiste, e comunque non è un problema”.

 Come mai il CSM accolse le critiche del  Presidente Ciampi ed oggi invece tre consiglieri si dimettono perché il Ministro ha detto, seppure in maniera meno documentata,  la stessa cosa?   Perchè si dimettono solo  3 dei 6 consiglieri della commissione per gli incarichi direttivi: uno che rappresenta la corrente UNICOST, uno che rappresenta la corrente di magistratura democratica ed un componente laico eletto su indicazione del PD (è molto raro che i rappresentanti laici eletti dalla sinistra si discostino dagli orientamenti di MD)?  Poiché siamo di nuovo ad un anno dalle elezioni per il rinnovo del CSM, si tratta di una iniziativa di due delle correnti volta ad orientare il voto a proprio vantaggio?  Forse questa è la più probabile spiegazione.  Per certo le dimissioni dei tre consiglieri non servono a cambiare la composizione correntizia della commissione per gli incarichi direttivi.  Infatti, se anche le dimissioni dalla commissione dei tre consiglieri non verranno (come probabile) revocate, i dimissionari verranno sostituiti da magistrati che appartengono alla loro stessa corrente.  La commissione per gli incarichi direttivi è quella più appetita dai magistrati componenti del CSM e la sua composizione è sempre stata dimensionata in modo da rappresentare comunque, e senza eccezioni, gli equilibri esistenti tra le rappresentanze delle varie correnti presenti nel CSM.

Stando ai giornali i magistrati dimissionari chiedono al Ministro perché, pur essendo stato consultato, non ha mai avanzato obiezioni alle moltissime nomine ad incarichi direttivi sinora fatte dal CSM.  Per chi conosce la storia del CSM è facile rispondere in maniera convincente a questo interrogativo.  Non lo faccio io perché non voglio rubare il mestiere al Ministro.  Aggiungo solo che una domanda più pertinente  sarebbe stata quella di chiedere al Ministro Alfano quali siano le iniziative riformatrici che intende proporre per eliminare il fenomeno del correntismo da lui così duramente criticato.

Giuseppe Di Federico

Professore emerito di Ordinamento giudiziario

dell’Università di Bologna

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Pubblicato su L’Opinione

L’ex procuratore aggiunto di Torino, Bruno Tinti, ha scritto su LA STAMPA un articolo, “Il PM italiano lo fa meglio”. Un articolo che in termini calcistici si potrebbe definire un autogol per la tesi da lui sostenuta, e cioè quella della superiorità dell’assetto del nostro pubblico ministero rispetto a quello di paesi ove viene eletto o nominato. Per convalidare la sua tesi, Tinti ricorda il caso di un Senatore repubblicano degli Stati Uniti, Ted Stevens, condannato per corruzione e non rieletto a causa di tale condanna. Ricorda anche che dopo la condanna si è scoperto che il pubblico ministero aveva tenuto nascoste prove che avrebbero scagionato il senatore. Tinti trae spunto da questo episodio per decantare il nostro sistema dove, a suo dire, tali episodi non possono accadere per una molteplicità di garanzie istituzionali che caratterizzano il nostro pm: perché in Italia il pm “è un giudice” (voleva dire che appartiene alla stessa carriera del giudice), perché non è un avvocato della polizia “come vorrebbe Berlusconi”, perché non è “politicizzato” in quanto non è nominato, come negli USA, da un’autorità elettiva o direttamente eletto. A differenza degli Stati Uniti il nostro pm, “non ha il compito di far condannare l’imputato”. Tinti ci dice che proprio perché il pm americano ha il compito di far condannare l’imputato è “abbastanza normale” che egli nasconda prove che non “vanno d’accordo con la sua tesi, nasconda qualche documento, cerchi di imbrogliare la difesa” per “vincere”. Un pm italiano, secondo lui, non lo potrebbe fare. E’ quindi incomprensibile, a suo avviso, che si voglia modificare l’assetto del nostro pm dividendo la sua carriera da quella dei giudici, sottraendo a lui la decisione di iniziare le indagini autonomamente, modificando il principio di obbligatorietà dell’azione penale. A suo dire dovremo invece essere tutti ben felici di avere un pm come quelli italiano. Dice infatti testualmente: “non si capisce perché non ci si rallegri di vivere in un Paese in cui esiste una Costituzione che impedisce…..che possa avvenire” quanto si verifica negli USA. Tutto bene se quanto asserito da Tinti fosse vero. Purtroppo non lo è. Faccio solo uno dei molti esempi possibili, scegliendolo tra i più semplici da esporre e documentare.

Tempo fa un nostro pm nascose al giudice del tribunale delle libertà prove decisive per la scarcerazione di un detenuto, che poi venne scarcerato solo 8 mesi dopo. Per aver nascosto al giudice prove a favore di un cittadino innocente che si trovava ingiustamente in carcere subì un processo disciplinare ma non fu condannato (sentenza disciplinare del 1998). Processo penale a suo carico? Neppure a parlarne. Seguita tranquillamente a fare il pm come nulla fosse capitato.

Vediamo cosa è successo invece al pm americano citato da Tinti. Lui ed i suoi cinque colleghi che avevano avuto parte attiva nel caso del senatore americano sono stati licenziati in tronco con provvedimento dell’Attorney General Eric Holder. Non solo, il 7 aprile scorso il giudice cui non erano state presentate le prove a discarico, Emmet Sullivan, ha ritenuto che il comportamento omissivo dei 5 pm avesse recato “offesa alla corte” (contempt of court) e quindi dovessero essere perseguiti anche penalmente. Non ci risulta che il processo sia stato già celebrato (come abbiamo visto si tratta di eventi recentissimi), ma sappiamo per certo che per quel reato si finisce immancabilmente in galera.

Neppure l’accusa di politicizzazione che Tinti muove ai pm federali americani (sono nominati dal Presidente con consenso del Senato) ha nulla a che fare col caso in questione. L’Attorney General che ha licenziato in tronco i pm è stato nominato da un presidente democratico Obama (e confermato all’unanimità dal Senato), mentre il senatore Stevens, ingiustamente accusato, è invece repubblicano.

Tinti non poteva scegliere un caso peggiore per dimostrare che il nostro pm offre maggiori garanzie ai cittadini di quelle dei pm di paesi in cui i giudici vengono nominati o eletti. Mentre lì i PM che pregiudicano gravemente le libertà dei cittadini commettendo gravi scorrettezze nell’esercizio delle loro funzioni lo pagano spesso a carissimo prezzo, da noi questo non avviene neppure nei rari casi in cui le scorrettezze vengono accertate, come è certamente accaduto nell’esempio che abbiamo citato. Di regola da noi non è neppure possibile accertare se vi siano state delle scorrettezze da parte dei pm quando le loro scelte discrezionali nell’iniziare le indagini e nel promuovere l’azione penale risultano, dopo anni, prive di fondamento a livello processuale. Nulla importa se hanno determinato ingiustificate carcerazioni preventive o irreparabili danni alla vita sociale, politica, economica e familiare di cittadini innocenti. I nostri pm non ne portano comunque responsabilità alcuna. Il principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione trasforma formalmente ogni loro atto discrezionale in un atto dovuto. Verifiche sostanziali sulla opportunità o diligenza delle loro decisioni verrebbe considerata una indebita interferenza nell’attività giudiziaria. Aggiungo tre postille

La prima. Prima ancora di condurre le mie indagini sul caso dei pm americani segnalato da Tinti io ero assolutamente sicuro che l’Attoreney General (ministro della giustizia e responsabile della pubblica accusa) aveva già provveduto a rimuovere i pm che avevano nascosto le prove. Proprio perché nominato dal Presidente e confermato dal Senato, se non lo avesse fatto si sarebbe dovuto assumere lui, anche di fronte a loro, la responsabilità politica di quanto accaduto. Da noi, come abbiamo visto, responsabilità (e garanzie) di questo tipo non esistono.

La seconda. E’ veramente singolare che tra i difetti del pm americano Tinti annoveri anche quello di essere l’avvocato della polizia. Concordo con Tinti sui pericoli che possono derivare alle libertà del cittadino dal fatto che il pm sposi acriticamente le tesi incriminatorie di chi ha condotto le indagini. Chi conduce le indagini seguendo una tesi accusatoria può infatti essere indotto, anche in buona fede, a scambiare semplici indizi per prove (i riformatori del pm inglese l’hanno definita “la sindrome del cacciatore”). Purtroppo questo pericolo è più presente in Italia che in altri paesi, perché da noi il è il pm che dirige le indagini e può anche iniziarle di sua iniziativa, senza l’intervento della polizia. Sostanzialmente, nella fase delle indagini è lui stesso un poliziotto, ed il fatto di chiamarsi pm non lo rende meno poliziotto. Per giunta a differenza della polizia non risponde ad alcuno delle scelte che compie e dei convincimenti che matura in sede di indagine.

Terza postilla. Conoscendo Tinti da anni. Ha condotto seminari presso il mio istituto ed ha anche collaborato a nostre attività di ricerca con grande competenza. Non dubito che lui abbia esercitato le funzioni di pm uniformandosi al modello ideale da lui coltivato. Concentrato sul suo lavoro non deve avere prestato molta attenzione al il comportamento di altri pm. Neppure nei casi in cui la loro discrezionalità ha avuto effetti che personalmente ritengo positivi per la protezione dei diritti dei cittadini. Ricordo che negli anni di tangentopoli un suo collega mi disse che se la Procura di Torino avesse adottato gli stessi criteri utilizzati dalla Procura di Milano in materia di carcerazione preventiva molti dei dirigenti della Fiat sarebbero ingiustamente finiti in galera (non dico il nome del pm perché sarebbe professionalmente scorretto identificare i miei intervistati).

Giuseppe Di Federico

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Pubblicato su L’Opinione

Da tempo si discute anche sui giornali ed in TV delle gravi difficoltà in cui versano quei numerosi tribunali e procure della Repubblica che operano con un organico fortemente ridotto perché in sedi non gradite ai magistrati. Sono difficoltà che derivano dall’ampiezza che da noi ha assunto il principio dell’inamovibilità dei magistrati. Un ampiezza che a sua volta deriva da una evoluzione del nostro ordinamento che ha visto progressivamente prevalere un concetto di indipendenza che si identifica con gli interessi corporativi dei magistrati. A pagarne il prezzo sono l’efficienza dell’apparato giudiziario sotto numerosi aspetti. Per verificare queste affermazioni, seppur solo con riferimento alle difficoltà che si incontrano nel destinare magistrati a sedi non gradite, cominciamo col domandarci come mai queste disfunzioni non si verificano in altri paesi dell’Europa continentale che hanno magistrature burocratiche simili alla nostra.

Non possono verificarsi negli uffici di procura perché negli altri paesi i pubblici ministeri non sono inamovibili (non in Francia, Austria, Germania, Olanda, e così via). tale prerogativa riguarda, cioè, solo chi esercita funzioni giudicanti.

Persino l’inamovibilità dei giudici non è sempre assoluta, anche se sempre rigorosamente regolata. In Germania, ad esempio, si viene nominati “giudici a vita”, divenendo quindi inamovibili, solo dopo 3 o 5 anni di esercizio delle funzioni giudiziarie (ciò consente ai giovani magistrati di maturare esperienze operative diversificate). In tutti gli altri paesi europei a consolidata democrazia, inoltre, le promozioni comportano sempre una interruzione dell’inamovibilità ed una destinazione a funzioni ed anche a sedi differenti da quelle precedenti. Ho fatto l’esempio della Germania perché ha un assetto per alcuni versi simile a quello esistente anche da noi fino agli anni 60’, quando le destinazioni d’ufficio alle sedi scoperte erano sempre possibili e la mobilità tra gli uffici era alquanto elevata soprattutto nei primi 5 anni di attività giudiziaria: l’inamovibilità si acquisiva solo con la nomina a magistrato di tribunale (allora dopo 5 anni dall’ingresso in magistratura) e per ottenere quella promozione i magistrati dovevano svolgere le loro funzioni giudiziarie presso le sedi di pretura per almeno due anni. Dopo due anni dall’ingresso in magistratura giudici e pubblici ministeri, inoltre, dovevano sostenere un esame scritto ed orale (esame da “aggiunto giudiziario”) a seguito del quale potevano essere assegnati d’ufficio ad altra sede. Quando ottenevano una promozione (a magistrato di appello, di cassazione ecc.) dovevano di necessità essere destinati ad un altro incarico giudiziario che fosse corrispondente alla loro nuova qualifica, Nel loro insieme questi meccanismi ordinamentali generavano mobilità ed evitavano, tra l’altro, che rimanessero scoperte le sedi non gradite. Questi meccanismi, tuttavia sono stati tutti cancellati nel corso degli ultimi 40 anni o a seguito di interventi legislativi richiesti dal sindacato dei magistrati in nome dell’indipendenza, oppure da prassi decisionali del CSM adottate allo stesso fine.

E’ stato abolito l’esame “da aggiunto” nel 1970. Le nuove leggi sulle promozioni approvate a partire dal 1966, prevedevano sì seri vagli di professionalità, ma consentivano (solo in Italia) di promuovere i magistrati oltre il numero dei posti vacanti disponibili ai livelli superiori della giurisdizione pur trattenendoli a svolgere funzioni giudiziarie ai livelli più bassi. Da allora, e per 40 anni, il CSM, con rarissime eccezioni, ha promosso con valutazioni altamente laudative tutti i magistrati al compimento della minima anzianità prevista per il passaggio da una qualifica all’altra, fino al vertice della carriera (e dello stipendio). Persino i magistrati che per moltissimi anni non svolgono funzioni giudiziarie (ad esempio vengono regolarmente promossi “per merito” i magistrati che siedono in Parlamento). Un’evoluzione che non deve sorprendere più di tanto se si tiene conto della circostanza che due terzi dei componenti elettivi del CSM sono di fatto rappresentanti delle varie correnti del sindacato della magistratura.

Due le conseguenze (per quel che qui ci interessa):

a) il numero dei magistrati collocati ai livelli superiori della carriera, ma trattenuti a svolgere le funzioni ai livelli più bassi, è progressivamente divenuto di gran lunga il più numeroso.

b) non essendovi più corrispondenza tra momento della promozione e l’obbligatorio trasferimento a diverse funzioni, si è di conseguenza anche dilatato l’ambito di applicazione del principio di inamovibilità sino a coprire l’intero periodo della permanenza in servizio. In altre parole i magistrati, se lo vogliono, possono rimanere nella sede di prima destinazione anche per i successivi 40/45 anni, cioè sino al pensionamento.

Alle sedi sgradite, cioè, possono essere destinati obbligatoriamente solo i magistrati al termine del loro tirocinio iniziale (che dura 18 mesi). Da molti anni queste sedi sono quindi composte quasi esclusivamente da magistrati di prima nomina, magistrati che si trasferiscono poi appena possibile lasciando il posto a nuove “reclute”. Per giunta senza che il CSM assicuri che vi sia corrispondenza temporale tra i trasferimenti e l’arrivo delle nuove leve. Si tratta cioè di sedi dove si concentrano magistrati di limitata esperienza, che soffrono di un notevole tasso di avvicendamento e dove la discordanza tra momento dei trasferimenti ed arrivo dei nuovi magistrati destinati di ufficio crea prolungati vuoti di organico.

Quali i rimedi?. Si è da anni provveduto a fissare per legge incentivi economici ed altri benefici per i magistrati che chiedono di trasferirsi in sedi non desiderate. Finora senza risultati apprezzabili. . Di recente, per iniziativa del ministro Alfano, gli incentivi economici sono stati notevolmente elevati: oltre allo stipendio già percepito ben 2.600 euro netti aggiuntivi per un periodo di quattro anni (in tutto più di 120.000 euro). Vedremo se si tratta di misura risolutiva. Rimane il fatto che si siano dovute adottare norme emergenziali ed esborsi di pubblico danaro aggiuntivi per ottenere ciò che in altri Paesi si ottiene senza di essi. Non sarebbe più opportuno ristabilire finalmente anche da noi un più adeguato equilibrio tra le garanzie di indipendenza ed inamovibilità da un canto ed esigenze di funzionalità dell’apparato giudiziario dall’altro?. Aggiungo due postille.

Prima postilla: neppure l’abolizione di fatto della carriera, fortemente voluta dai magistrati, sembra sia riuscita a cancellare del tutto una delle caratteristiche dei corpi burocratici, ove si entra in carriera per concorso e vi si rimane per l’intera vita lavorativa, cioè quella di primeggiare rispetto ai colleghi. L’unica forma di visibile riconoscimento rimasta è quella della nomina agli uffici direttivi. Per questi incarichi gli aspiranti non sono mai mancati, neppure per quelle sedi sgradite per le quali è impossibile trovare aspiranti per le posizioni di “semplice” giudice o sostituto procuratore.

Seconda postilla: E’ sicuro il Ministro Alfano che i benefici economici previsti per i magistrati che “volontariamente” si fanno trasferire nelle sedi sgradite non abbiano conseguenze impreviste?. Alcune le ha già anticipate sul Corriere della Sera il Presidente del sindacato della magistratura, il Dott. Palamara, domandando se sia possibile dare rilevanti compensi aggiuntivi a chi si trasferisce e non anche ai magistrati che già svolgono le loro funzioni nelle sedi sgradite.

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Articolo apparso su “l’Opinione”

Nel convegno sulla giustizia promosso alla fine di ottobre dal Partito Democratico il programma di riforme del settore è stato presentato da quattro magistrati parlamentari: gli On. Finocchiaro, Tenaglia, Ferranti e Casson. Nel suo discorso al convegno l’On. Veltroni ha affermato solennemente che lui non avrebbe mai proposto o fatto riforme sulla giustizia “contro i magistrati”. C’era bisogno di dirlo?

Alcuni giorni fa il Ministro della giustizia Alfano ha ricevuto una delegazione del Partito democratico per discutere delle riforme della giustizia. La delegazione del Partito Democratico era composta da tre magistrati parlamentari: Il Ministro ombra della giustizia, già componente del CSM, On. Tenaglia e gli On. Ferranti e Casson. Il quotidiano “Libero” ci ha informati che la cosa ha deluso il Presidente Berlusconi e che “un fedelissimo del Cavaliere” ha commentato: “tanto valeva che si presentasse con i vertici dell’Associazione nazionale magistrati”. Se si può convenire che la composizione della delegazione del PD non fosse di buon auspicio per le riforme sulla giustizia. non si può però tacere che neppure quella ministeriale era molto equilibrata e bene auspicante, visto che anche il Ministro Alfano era affiancato da “esperti” del suo ministero che erano anch’essi tutti magistrati. Tra essi anche il magistrato-sottosegretario alla Giustizia, On. Caliendo leader di lungo corso dell’Associazione nazionale magistrati, ed ex componente del CSM. Chi avesse osservato dall’esterno l’incontro tra le due delegazioni avrebbe certamente ed a buon diritto potuto osservare: “ma che ci fa il Ministro Alfano in una riunione di rappresentanti dell’Associazione nazionale magistrati?”.

Sembra una battuta, ma purtroppo essa rappresenta in modo molto parziale un fenomeno ben più ampio e complesso, che da un canto agisce come efficiente freno alle riforme nel settore giudiziario e dall’altro crea una commistione tra classe politica e magistratura non certo compatibile con una adeguata protezione della indipendenza. I magistrati sono infatti da sempre presenti in posizioni di grande influenza in tutti i gangli istituzionali e partitici in cui le riforme della giustizia vengono elaborate e decise: non solo sono la stragrande maggioranza dei componenti del CSM, ma sono presenti come rappresentati di vari partiti politici in Parlamento e nelle commissioni giustizia della Camera e del Senato, nell’esecutivo nazionale e nei governi regionali e locali, presso la Presidenza della Repubblica e presso la Presidenza del Consiglio, presso la Corte Costituzionale (ove operano circa 30 magistrati come assistenti di studio di tutti i giudici costituzionali). Presso il ministero della Giustizia, poi, i magistrati sono circa 100 ed occupano da sempre tutte le posizioni direttive alte medie e basse, incluse quelle di grande rilievo politico come il gabinetto del Ministro e l’ufficio legislativo. A riguardo va anche precisato che, a differenza degli altri paesi democratici (come Francia, Germania, Austria, ecc.) in Italia i magistrati ministeriali non dipendono dal loro Ministro ma bensì interamente dal CSM per tutto quel che concerne il loro status (cioè le loro aspirazioni per quanto concerne promozioni, disciplina, future destinazioni a posizioni e sedi giudiziarie gradite).

Tra i numerosi magistrati che occupano posizioni di influenza sulle decisioni che riguardano l’assetto giudiziario spesso si creano veloci cortocircuiti che hanno sinora consentito loro di prevenire, indirizzare, e rendere inoperanti decisioni che ledono i loro interessi corporativi. Si tratta di fenomeni che alterano gravemente il corretto funzionamento dei pesi e contrappesi istituzionali e nella sostanza vanificano, nel settore dell’ordinamento giudiziario, le garanzie del corretto, equilibrato funzionamento delle istituzioni che la divisione dei poteri dovrebbe assicurare.

Molte sono le proposte di riforma della giustizia che da mesi vengono fatte dal Presidente del Consiglio, dal Ministro della giustizia, da rappresentati della maggioranza e dell’opposizione. Nessuna di esse, tuttavia, si è posta il problema di evitare le disfunzioni generate dalla pervasiva presenza dei magistrati in posizioni di grande influenza nell’ambito di tutti e tre i poteri della Stato, né il vistoso problema della commistione tra classe politica e magistratura che ne deriva. Fa eccezione solo la mozione presentata al Parlamento alcuni mesi fa dalla sparuta quanto battagliera pattuglia radicale eletta nelle liste del Partito democratico, mozione con la quale si propone di vietare tutte le attività extragiudiziarie dei magistrati. E’ una riforma che, a differenza di altre, può essere fatta con legge ordinaria.

Due postille. La prima: è solo naturale che chi occupa posizioni di potere o di rilevante influenza usi questi strumenti per proteggere i propri interessi corporativi, magari convincendosi anche di fare l’interesse generale. Se finora gli interessi corporativi della magistratura hanno potuto dominare le scelte in materia di ordinamento giudiziario non è certo colpa dei magistrati ma di chi ha consentito che quel fenomeno si verificasse e si espandesse.

La seconda postilla. Occorre ricordare che la dominante influenza degli interessi corporativi della magistratura in materia di ordinamento giudiziario non è solo supportata dalle posizioni istituzionali e di rappresentanza partitica che essi occupano. L’irresponsabile discrezionalità di cui i pubblici ministeri godono nella conduzione delle indagini e nell’esercizio dell’azione penale, gli effetti destabilizzanti che ciò ricorrentemente crea nelle istituzioni, certamente dà alle opinioni e richieste dei magistrati particolare autorevolezza agli occhi della casse politica.

Giuseppe Di Federico

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Il Giornale, 25 ottobre 2008

Su segnalazione di un amico ho preso visione dell’articolo di Giorgio Bocca pubblicato questa settimana dal settimanale L’Espresso sotto il titolo “L’eterno fascismo italico”  Nella seconda parte dell’articolo Bocca ci spiega come Silvio Berlusconi rappresenti la reincarnazione del fascismo, argomento che i suoi lettori mi dicono essere ricorrente nei suoi scritti.  Per arrivare a queste non nuove conclusioni, tuttavia, Bocca copre anche me di “contumelie antifasciste” utilizzando un articolo da me pubblicato su questo giornale il 4 ottobre scorso dal titolo “Io, ex ragazzo di Salò non riconosco a Violante il diritto di legittimarmi”.  In verità più che utilizzare quel mio articolo Bocca lo manipola a suo piacimento, usando frasi che io riferisco al presente come se si riferissero al passato e facendomi dire cose che non ho scritto.  Scrive, ad esempio, che chi come me rifiuta “il diritto degli italiani occupati dai nazisti a tradire l’alleanza voluta da Mussolini per paura e convenienza, più che per ragioni ideologiche, rifiuta il diritto umano a scegliere tra il giusto e l’iniquo”.  Chi voglia rileggere il mio articolo può verificare che in esso non appare nessuna affermazione del genere.  In quell’articolo mi sono limitato a ricordare la mia brevissima esperienza di ex ragazzo di Salò e non mi sono per nulla occupato delle scelte altrui.  Ho ricordato quella mia lontana esperienza -lontana e diversa dai miei successivi impegni politici- al solo fine di rigettare l’idea che potesse avere l’autorità morale per “assolvermi” chi, come l’On. Violante, era divenuto comunista negli anni ‘70 pur essendo pienamente cosciente dei crimini commessi da Stalin e dai suoi successori.  Nel mio articolo dicevo anche che preferivo i comunisti che non perdonano la mia scelta di allora piuttosto che quelli che pretendono di “assolvermi”.  Faccio tuttavia una certa fatica ad estendere questa mia preferenza anche a Bocca per due distinte e diverse ragioni.

In primo luogo perché egli mi sopravvaluta nel ritenere che a 12 anni io fossi tanto precoce da avere piena conoscenza di eventi sconosciuti ai più, e di aver ciò nonostante scelto ..”la fedeltà ad una alleato nazista, imperialista, stragista…..” senza curarmi “del fatto che gli alleati nazisti stessero mandando nelle camere a gas milioni di innocenti” (voglio sperare che Bocca sia in grado di comprendere l’ironia di quanto appena detto).

In secondo luogo perchè Bocca è il meno adatto a sentenziare con tanta arroganza, con tanta altezzosa protervia sulle scelte da me fatte a 12 anni. Non avendo dimestichezza col personaggio Giorgio Bocca sono andato a vedere cosa si scrive di lui sul web, utilizzando il motore dei ricerca Google.  Alla voce “Biografia e libri” ho trovato che a 18 anni egli ha sottoscritto il manifesto fascista “in difesa della razza italiana”, e che “da giovane giornalista fascista nell’agosto 1942 [quando aveva già 22 anni] scrive un articolo in cui imputa il disastro della guerra alla congiura ebraica”.  Preso da curiosità ho voluto rintracciare quell’articolo e ne ho trovato dei passi alla voce “camelotdestraideale.it” ove si specifica che l’articolo di Bocca è apparso sul giornale “La Provincia Granda” il 4 agosto 1942 e che in esso Bocca, tra l’altro, scrive “Questo odio degli ebrei contro il fascismo è la causa della guerra attuale…..A quale ariano, fascista o non fascista, può sorridere l’idea…di essere lo schiavo degli ebrei?”.  Se gli astiosi rimproveri che Bocca mi rivolge per scelte da me fatte a 12 anni, escludendo perentoriamente che esse siano state fatto in buona fede e purezza di intenti, mi fossero stati rivolti da un ebreo sopravvissuto ai campi di sterminio nazisti ne avrei sofferto, ma avrei taciuto in rispettoso, doveroso silenzio.  Non posso certo accettarli da chi, come Bocca a 22 anni, cioè in età già matura, ha scritto articoli in cui si esprimevano orientamenti e convinzioni non dissimili da coloro che nello stesso periodo avevano creato i lager per lo sterminio degli ebrei.  Anche se mi rendo conto della sostanziale differenza che vi è tra il dire ed il fare, vi è comunque una comune “cultura”, una comune valutazione della pericolosità della razza ebraica.

Una postilla.  Personalmente ho sempre pensato che sia inelegante scavare nel passato delle persone per ricordare loro comportamenti e convinzioni che hanno abbandonato da moltissimo tempo.  Sinceramente mi spiace di non aver potuto evitare di farlo in questa circostanza.

beppe articoli di giornale

IL RIFORMISTA, 29 luglio 2008 

Non avete la divisione dei poteri in Italia? Più volte mi sono sentito rivolgere questa domanda nel corso di seminari tenuti nei paesi di tradizione giuridica anglosassone dopo aver detto che da noi giudici e pubblici ministeri appartengono alla stessa carriera e che il pubblico ministero è pienamente indipendente.  La collocazione del pubblico ministero nell’ambito dell’esecutivo non è però solo del mondo anglosassone.  Anche nei paesi dell’Europa continentale il PM è quasi sempre collocato nell’ambito del potere esecutivo o comunque collegato, in varie forme, da vincoli gerarchici al Ministro della giustizia (Germania, Austria, Danimarca, Svezia, Olanda Belgio, Spagna, e così via). Anche in Francia dove giudici e pubblici ministeri appartengono, come in Italia, allo stesso corpo, i pubblici ministeri sono comunque inquadrati in un assetto gerarchico che ha il ministro della giustizia al suo vertice (e i procuratori generali sono tutti nominati dal Consiglio dei ministri). 

            La ragione di questa generale convergenza istituzionale tra i paesi a consolidata democrazia risiede nel fatto che il pubblico ministero compie e non può non compiere scelte di natura discrezionale nel decidere quali mezzi di indagine utilizzare nei singoli casi e se promuovere o meno l’azione penale.  Compie cioè quotidianamente scelte di politica criminale che incidono sull’efficacia repressiva dei fenomeni criminali e sulla tutela dei diritti del cittadino nell’ambito processuale.  Come per tutte le altre politiche pubbliche  (nei settori della sanità, della previdenza, del lavoro, ecc.) si ritiene quindi che anche per le politiche criminali  vi debba essere una responsabilità politica del governo e una attenta supervisione delle attività che vengono compiute in questo settore.  Tra i paesi a consolidata tradizione democratica l’Italia è l’unico paese con un pubblico ministero che da un canto è del tutto svincolato dal processo democratico (nessuno è responsabile delle sue scelte discrezionali),   dall’altro è organizzato nell’ambito di una debolissima struttura gerarchica priva di un vertice organizzativo di livello nazionale.

            I nostri padri costituenti decisero di inserire in Costituzione il principio di obbligatorietà dell’azione penale perchè ritenevano possibile che il PM potesse perseguire efficacemente tutti i reati. Imponendo formalmente ai pubblici ministeri di perseguire tutti i reati si veniva a sottrarre loro, così ragionarono i costituenti, qualsiasi forma di discrezionalità nell’esercizio dell’azione penale.  Non era quindi necessario creare un vertice organizzativo politicamente responsabile della loro attività.  Il nostro PM poteva quindi essere pienamente indipendente.  Obbligatorietà dell’azione penale e indipendenza del pubblico ministero erano cioè, nella visione del nostro Costituente, due facce della stessa medaglia.  L’una non si giustificava senza l’altra.

            Il riconoscimento -ormai diffuso- della inapplicabilità del principio di obbligatorietà dell’azione penale dovrebbe anche comportare, seguendo la stessa logica istituzionale del nostro costituente, la ridefinizione dello status di indipendenza del PM e della sua struttura organizzativa.  Non si tratta però, occorre subito aggiungere, di una necessità che deriva solo, e neppure principalmente, dall’esigenza di rivedere le simmetrie istituzionali immaginate dal nostro costituente.  Ben più importante è la constatazione (tardiva) che il mantenimento del binomio obbligatorietà-indipendenza comporta prezzi altissimi per la tutela di valori costituzionalmente protetti in tutti i paesi democratici, incluso il nostro.  In un recente articolo, pubblicato su questo giornale il primo luglio scorso, ho sinteticamente mostrato come l’inapplicabile principio dell’obbligatorietà dell’azione penale, posta nelle mani di pubblici ministeri assolutamente indipendenti e non responsabili per le decisioni discrezionali che assumono nella scelta dei mezzi di indagine e nell’iniziativa penale, pregiudichi la tutela di valori di grande rilievo in democrazia.  Tra l’altro, perché impedisce di tutelare efficacemente l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e la protezione dei loro diritti civili nell’ambito processuale, perchè sottrae al controllo democratico una consistente parte delle scelte di politica criminale e rende ingestibili i tempi del processo penale. 

Tuttavia, se da un canto vi è l’esigenza di rivedere la collocazione istituzionale del nostro PM, dall’altro occorre tener presente che non vi sono soluzioni facili per configurarla e gestirla.  Si tratta, infatti di bilanciare a livello operativo due aspetti del ruolo del PM che sono tra loro confliggenti, ma entrambi di grande rilievo.  Da un lato la consapevolezza che il PM partecipa alla formulazione e attuazione delle politiche criminali impone l’adozione di meccanismi che ne regolino e responsabilizzino l’azione nell’ambito del processo democratico.  Dall’altro l’esigenza di garantire che il PM operi con criteri uniformi per tutti i cittadini impone di evitare un collegamento troppo stretto col le istituzioni politiche che ne dirigono e supervisionano l’attività, onde evitare che le maggioranze politiche del momento possano influenzare la sua condotta (attiva od omissiva) a fini di parte.   Le riforme e/o i numerosi dibattiti riguardanti il ruolo del PM che si sono verificati negli altri paesi democratici ove il PM viene responsabilizzato nell’ambito del processo democratico (USA, Inghilterra Olanda, Spagna, Portogallo, Canadà, e altri ancora) possono tuttavia fornire utili indicazioni per le soluzioni da adottare in Italia.

            La revisione dell’assetto del PM ed il suo collegamento istituzionale ad un organo che sia polticamente responsabile delle politiche pubbliche nazionali nel settore criminale assume, peraltro, una notevole e crescente valenza anche sul piano internazionale.  Già molti anni fa un nostro ministro della giustizia,  Tommaso Morlino, mi diceva che non amava andare alle riunioni dei ministri della giustizia della Comunità europea.  Gli altri ministri, mi diceva, parlano di quali priorità occorrerebbe adottare per contrastare i fenomeni criminali di ordine transnazionale.  E io che gli dico?  Che in Italia io non ho voce in capitolo perché le decisoni sulle priorità dei crimini da perseguire sono assunte dai pubblici ministeri in maniera del tutto indipendente? Per giunta in maniera spesso differente da procura a procura ed anche da PM a PM all’interno delle singole procure della Repubblica?

beppe articoli di giornale

Il Riformista, 8 luglio 2008

Venerdì corso sul giornale da Lei diretto è apparso un articolo dell’On. Violante nel quale si commentano e si criticano due aspetti del mio articolo sull’obbligatorietà dell’azione penale apparso, anch’esso, sul Suo giornale il primo luglio scorso.  Nel mio articolo suggerivo ad alcuni giornalisti di domandare all’On. Violante quali fossero le ragioni che lo avevano per molto tempo indotto a tacere su un fenomeno quale quello dell’inapplicabilità del principio di obbligatorietà dell’azione penale e delle  molteplici conseguenze disfunzionali che esse genera in un sistema democratico.  Nel suo articolo Violante mi ricorda che di quel fenomeno non ne ha parlato solo di recente, ma che lo ha fatto pubblicamente anche in passato. Per la prima volta nel 1998 in due diversi contesti, e cioè: in un libro da lui curato (che conosco, anche perché in esso vi è lo scritto di un mio allievo, il prof. Guarnieri), e  in occasione di un convegno degli avvocati penalisti di quell’anno (ero presente).  Se Violante legge bene il mio articolo vedrà che mi sono rivolto ai giornalisti che oggi si compiacciono che Lui abbia recentemente espresso giudizi negativi sul principio di obbligatorietà. Non parlavo di me perchè le cose da lui dette le conoscevo già.  Nel mio articolo suggerivo a quei giornalisti di domandare  quali fossero “le ragioni politiche e gli obiettivi di natura giudiziaria” che  hanno indotto Violante “a tacere per vari decenni  su un fenomeno di cui era certamente a conoscenza fin dai tempi in cui era giudice istruttore a Torino negli anni 1970”.  La domanda mantiene intatta la sua validità: Violante non ne ha parlato negli anni ’70, non negli anni ’80, ma, per sua stessa ammissione, solo alla fine degli anni ‘90, cioè vari anni dopo il periodo di Tangentopoli, che quel fenomeno aveva evidenziato in maniera eclatante, e dopo che le iniziative giudiziarie di quell’epoca avevano spazzato via tutti i partiti politici preesistenti, tranne il Suo.  Nel suo articolo Violante ci ricorda che nel suo intervento al convegno degli avvocati del 1998, lui denunziò “l’assoluta arbitrarietà della scelta delle priorità  nella trattazione degli affari penali” e le conseguenze negative che ciò comporta per il cittadino.  Questo solleva un ulteriore domanda, visto che nei successivi dieci anni Violante non ha svolto attività di tipo contemplativo ma è stato invece un parlamentare di notevole peso:  come mai non ha mai assunto nessuna iniziativa legislativa per porre rimendio a “l’assoluta arbitrietà” dell’azione penale ed ai pregiudizi che essa comporta per i cittadini di cui allora e ancora adesso lui stesso ci parla?

Vengo al secondo ordine di critiche che Violante mi rivolge e che riguarda la norma all’esame del Parlamento che regola le priorità nello svolgimento dei processi.   Se vuol sapere da me se io avrei proposto un norma di quel tipo, la risposta è no.  Non avrei neppure proposto le due norme che precedentemente hanno stabilito priorità nella celebrazione dei processi  approvate per iniziativa dei Governi Prodi e D’Alema nel 1998 e nel 2001.  Come ho spiegato nel mio articolo non sono norme che possono avere grande efficacia nello snellire e rendere meno costoso il  processo penale: non sono state efficaci in passato e, a mio avviso, non lo saranno neppure questa volta. L’unica soluzione efficace è quella percorsa dagli altri paesi democratici e, cioè quella di regolare in maniera eguale per tutti l’uso dei mezzi di indagine e le priorità nell’esercizio dell’azione penale.   Nel suo articolo Violante dice  testualmente che in passato per ben due volte il Parlamento ha “fissato criteri di priorità per l’esercizio dell’azione penale”.  Ammetto umilmente di non essermene accorto. Credevo che il Parlamento l’avesse fatto solo con riguardo alla celebrazione dei processi, che è cosa ben diversa.  

Sono molto grato al dott. Polito per la pubblicazione di questa lunga lettera.

beppe articoli di giornale

IL RIFORMISTA, 1 luglio 2008

La proposta del Presidente della Commissione giustizia del Senato, Filippo Berselli, di fissare criteri di priorità nella celebrazione dei processi è apparso, ad alcuni, lesivo del principio di obbligatorietà dell’azione penale.  Ciò ha riaperto il dibattito sulla opportunità di cancellare quel principio dalla Costituzione, o di regolarne l’esercizio.

Da circa 40 anni, in scritti e convegni, ho posto in evidenza come quel principio andrebbe eliminato dalla Costituzione per la semplice ragione che non è fattualmente applicabile  (troppi sono i crimini perchè possano essere tutti perseguiti efficacemente).  Ho anche sostenuto e sostengo che il suo mantenimento produce molteplici conseguenze negative per il corretto funzionamento dello stato democratico.  Molto sommariamente indico le più rilevanti.

a) L’obbligatorietà dell’azione penale vanifica il principio costituzionale dell’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge.  Poiché solo una parte dei crimini che vengono commessi possono di fatto essere perseguiti con efficacia, scelte di natura discrezionale devono comunque essere fatte nel decidere sull’iniziativa penale e sull’uso dei mezzi di indagine necessari a sostenerla. Ora tali scelte discrezionali sono di fatto lasciate alle singole procure e spesso ai singoli sostituti procuratori che le compiono con criteri tra loro diversi (molto efficacemente Giovanni Falcone definiva questo fenomeno come “una variabile impazzita del sistema”). La regolamentazione delle priorità nell’esercizio dell’azione penate e nell’uso dei mezzi di  indagine è quindi l’unico modo per tutelare il principio di eguaglianza dei cittadini, per quanto umanamente possibile.  E’ questo quello che avviene, in varie forme, in tutti i paesi di più consolidata tradizione democratica.

b) L’obbligatorietà dell’azione penale sottrae al controllo democratico le scelte di politica criminale. L’impossibilità materiale di perseguire tutti i reati lascia di fatto alla discrezionalità di un corpo burocratico reclutato per concorso,  e quindi senza legittimazione democratica, la definizione di quali reati perseguire  prioritariamente e con efficacia. In altre parole definire di fatto gran parte delle politiche pubbliche nel settore criminale.  Ciò non avviene in nessun paese a consolidata tradizione democratica.  Vale a riguardo ricordare quanto lapidariamente affermato dalla Commissione presidenziale francese a cui, nel 1997, il Presidente Chirac aveva, tra l’altro, demandato il compito di esplorare la possibilità di adottare il principio di obbligatorietà.  La Commissione liquidò la questione in poche parole ricordando che nessun paese era mai riuscito né sarebbe mai potuto riuscire a perseguire tutti i reati.  Che quindi  un pubblico ministero pienamente indipendente chiamato ad applicare quell’inapplicabile principio avrebbe comunque dovuto compiere scelte di priorità.  Cioè scelte di politica criminale.  Concludeva ricordando che in un paese democratico le politiche pubbliche in tutti i settori, e quindi anche nel settore criminale, devono essere definite da organi che ne rispondano politicamente. 

c) L’obbligatorietà dell’azione penale rende il pubblico ministero irresponsabile delle decisioni discrezionali che compie.  Data la impossibilità di perseguire tutti i reati, i nostri pubblici ministeri adottano, e non possono non adottare, decisioni discrezionali nell’uso dei mezzi di indagine e nell’esercizio dell’azione penale.  A differenza di quanto avviene in altri paesi democratici essi non portano responsabilità alcuna per quelle decisioni, né sul piano della valutazione della loro professionalità, né disciplinarmente né finanziariamente.  Se le loro indagini e la loro iniziativa penale risulta inconsistente a livello del giudizio o anche prima (il che capita di frequente) la giustificazione che danno i pubblici ministeri è sempre stata pronta e risolutiva:  poiché avevamo ragione di ritenere che un crimine fosse stato commesso, erano costretti ad agire onde non violare il principio di obbligatorietà.  In buona sostanza l’obbligatorietà dell’azione penale trasforma qualsiasi decisione di natura discrezionale dei PM in materia di indagini ed iniziativa penale in un “atto dovuto”, cancella qualsiasi loro responsabilità per le decisioni prese,non è sanzionabile anche nei casi in cui sono state investite ingenti risorse in inutili ed ingiustificate indagini.

e) L’obbligatorietà dell’azione penale è di pregiudizio ai diritti del cittadino nell’ambito processuale.  Un uso avventato o indebito dell’iniziativa penale può produrre, e spesso produce, devastanti conseguenze sullo status sociale, economico, familiare, politico e della stessa salute dell’indagato o imputato.  Conseguenze cui non si rimedia  con una sentenza di proscioglimento che giunge spesso a distanza di anni.  In vari paesi democratici le regole relative all’esercizio dell’azione penale sono specificamente mirate anche ad evitare che pervengano in giudizio processi che non siano basati su solide basi probatorie (ad es. in Inghilterra e Galles).  Stabilire queste regole anche da noi sarebbe contrario all’obbligatorietà dell’azione penale.  In un discorso tenuto ai procuratori federali degli Stati Uniti nel 1941 l’allora U.S Attorney General Robert Jackson, poi divenuto notissimo giudice della Corte Suprema, ricordava che se si lascia al pubblico ministero la possibilità di scegliere i casi da perseguire si lascia a lui anche la possibilità di scegliere le persone da perseguire e di dirigere le indagini alla ricerca di prove per i possibili reati da lui/lei commessi.  Affermava che -per il cittadino e la democrazia- questo è il maggiore pericolo insito nel ruolo del pubblico ministero.  I poteri concessi al nostro pubblico ministero –tutti in vario modo collegati al principio di obbligatorietà-  sono tali da rendere quel pericolo molto più grave ed incombente che in qualsiasi altro paese a consolidata democrazia.   E’, infatti,  pienamente legittimo che i nostri PM di loro iniziativa  conducano,  in assoluta indipendenza, indagini di qualsiasi tipo su ciascuno di noi, dirigendo le varie forze di polizia ed utilizzando tutti i mezzi di indagine disponibili, senza limitazioni di spesa, per accertare  reati che loro stessi (più o meno fondatamente) ritengono essere stati commessi.  Per queste decisioni non possono in alcun modo essere ritenuti responsabili, neanche quando producono devastanti effetti su cittadini ingiustamente indagati o imputati e sulle loro famiglie.  Come già detto il principio di obbligatorietà dell’azione penale trasforma tutte le loro iniziative in “atti dovuti”. 

f) L’obbligatorietà dell’azione penale è causa di lentezza ed inefficienza della giustizia penale.  In altri paesi democratici le regole che impegnano il PM  a non portare a giudizio cause per cui non esistono solidi elementi di prova  servono ad evitare di sovraccaricare il lavoro dei giudici (il numero di assoluzioni da noi è molto elevato).  Inoltre consentono loro di celebrare i processi in tempi più rapidi e di evitare che vadano in prescrizione processi per cui quelle prove sono inconfutabili (da noi le prescrizioni sono circa 200.000 l’anno) .  Un diverso orientamento è “al contempo ingiusto per chi viene accusato e un inutile spreco delle limitate risorse del sistema di giustizia penale” secondo le lapidarie parole usate nei lavori preparatori della riforma del PM inglese del 1985. 

Le norme sulle priorità nello svolgimento dei processi attualmente all’esame del Parlamento sono certamente utili per rendere più probabile che quelli per i reati più gravi vengano celebrati e che i colpevoli vengano effettivamente condannati. E’ tuttavia un intervento che fa di necessità virtù.  Infatti da un canto le indicazioni di priorità contenute nella norma non possono che essere molto rigide e sintetiche rispetto alla grande articolazione che invece assumono quelle che negli altri paesi riguardano le attività del PM.  Divengono quindi facile oggetto di critiche per aver ignorato aspetti importanti della realtà processuale e degli interessi coinvolti.   D’altro canto le priorità nella celebrazione dei processi, a differenza di quelle che riguardano le attività del PM, non promuovono una maggiore efficienza dell’apparato giudiziario perché i costi processuali precedenti alla fase del giudizio, molto elevati, sono comunque già stati “pagati” per tutti i processi pendenti (attività investigative, lavoro del PM, lavoro del giudice dell’udienza preliminare, ecc.).

Quattro telegrafiche postille. La prima:  ha ragione il Senatore Berselli nel ricordare che la norma da lui proposta sulle priorità nella celebrazione dei processi non è una novità.  Sono state approvate norme dello stesso tipo dal Parlamento per iniziativa governativa in almeno in due precedenti circostanze, e cioè:  l’art. 227 del D.lgs. n.51 del febbraio 1998 (Governo Prodi), l’art. 132 bis del codice di procedura penale nel marzo 2001  (Governo D’Alema), senza che i magistrati avessero nulla da obiettare.

Seconda postilla: ormai politici e giornalisti fanno a gara nel denunziare l’inapplicabilità del principio di obbligatorietà dell’azione.  Vi è anche chi si compiace (tra gli altri Ostellino sul Corsera) che lo abbia ammesso anche l’On. Violante al quale tuttavia sarebbe opportuno domandare quali siano le ragioni politiche e gli obiettivi di natura giudiziaria che lo hanno indotto a tacere per vari decenni su un fenomeno di cui era certamente a conoscenza fin dai tempi in cui era giudice istruttore a Torino negli anni 1970.  Oppure anche quali siano gli obiettivi che l’inducono a parlarne solo ora.

Terza postilla. Che io sappia, la prima proposta legislativa per l’abolizione del principio di obbligatorietà dell’azione penale la si trova nel progetto di riforma presentato da Forza Italia alla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, nel 1997.  E’ stata ora riproposta dall’On. Bernardini (si tratta di un’idea che l’On. Pannella coltiva da molti anni).  Su questo giornale l’On. Veltroni ha proposto di regolarla con il concorso del Parlamento. Che sia la volta buona?

Quarta postilla:  in questo articolo si è omesso di affrontare un tema strettamente correlato all’obbligatorietà dell’azione penale e cioè quello dell’indipendenza del pubblico ministero.  Ce ne occuperemo in un prossimo articolo

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