Giuseppe Di Federico

Il Giornale, 4 marzo 2005

La scorsa settimana si è di fatto introdotta una rilevante modifica nel nostro assetto costituzionale:  il CSM è divenuto a pieno titolo organo di consulenza del Parlamento.  Ha infatti espresso di sua propria iniziativa un parere su una proposta di legge, attualmente in discussione al Senato, che modifica i termini di prescrizione dei reati. L’aspirazione del CSM a divenire organo ausiliario del Parlamento è di lunga data. Manifestò per la prima volta questo suo desiderio nel 1968.  Giuseppe Saragat, allora Presidente della Repubblica, d’intesa coi presidenti dei due rami del Parlamento, lo impedì considerando quella pretesa non compatibile con il nostro assetto costituzionale.  L’attuale Presidente della Repubblica lo ha invece consentito.

Non conosciamo le motivazioni di ordine costituzionale che hanno portato il Presidente Ciampi ad assumere un orientamento radicalmente opposto a quello del suo illustre predecessore.  Nel valutare quanto accaduto dobbiamo pertanto limitarci a richiamare le motivazioni a suo tempo addotte dal Presidente Saragat.  In quell’occasione egli non si limitò a ricordare che l’attività di consulenza al Parlamento da parte del CSM non era prevista né dalla Costituzione né dalla legge.  Volle anche esplicitare le ragioni che rendevano quell’attività estranea al nostro assetto costituzionale e gravida di conseguenze sul piano dei rapporti tra le istituzioni.

Sottolineò, infatti, che l’attività di consulenza autonomamente offerta al Parlamento sulle proposte di legge in discussione avrebbe portato il CSM ad assumere un ruolo politico di parte senza portarne alcuna responsabilità, a schierarsi cioè a sostegno delle  posizioni sostenute in Parlamento da alcuni partiti politici e contro quelle sostenute da altri.  Sottolineò inoltre che laddove si consentisse al CSM di assumersi la responsabilità politica di intervenire autonomamente con suoi pareri nel dibattito parlamentare su processi legislativi in corso, non solo ne soffrirebbe l’immagine di indipendenza del CSM ma si verrebbe ad offuscare lo stesso ruolo super partes che è proprio del Presidente della Repubblica anche nell’esercizio dei suoi compiti di Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura. 

Entrambe le conseguenze che Saragat considerava istituzionalmente dannose si sono ora puntualmente verificate.  Il parere fortemente negativo espresso dalla maggioranza del CSM sulla proposta di legge in materia di prescrizioni sostenuta dai partiti della Casa delle libertà e, per giunta, già approvata da uno dei rami del Parlamento, è stata, infatti, utilizzato dai partiti del centrosinistra come la prova provata delle ragioni della loro opposizione politica alla legge in questione.  Di contro i partiti  della maggioranza ed il Ministro della giustizia accusano il CSM di ingerenza nel processo legislativo  e di aver formulato un parere di chiara matrice politica a sostegno delle posizioni del centrosinistra (il parere ha ricevuto il voto favorevole solo dei due terzi dei componenti del CSM, e cioè quelli dell’On. Berlinguer e dei rappresentanti delle quattro correnti del sindacato della magistratura).   Il Vice Presidente del CSM On. Rognoni ha risposto al Ministro della giustizia che il CSM non si  farà intimorire e che seguiterà anche in futuro ad offrire, ogniqualvolta lo vorrà, la sua consulenza al Parlamento in nome di una fantomatica “leale collaborazione”.  Si è così di fatto verificato quel chiaro coinvolgimento del CSM  nell’agone politico e quella confusione nei ruoli istituzionali che Saragat aveva voluto evitare.  Altrettanto puntuali le sue previsioni sulle conseguenze che l’autonoma formulazione di pareri al Parlamento da parte del CSM avrebbe potuto avere avuto sull’immagine super partes del Presidente della Repubblica.  Ciò in quanto riteneva che i pareri espressi da un organo presieduto dal capo dello Stato non potessero non coinvolgerlo personalmente.  Basta leggere i commenti dei principali giornali per convincersi dell’esattezza della sua previsione: si vedano, ad esempio, gli articoli del 24 febbraio scorso sul Corriere della Sera e La Stampa a firma, rispettivamente, di Marzio Breda e Paolo Passarini, nonché l’articolo di Giannini su La Repubblica dal titolo “Ciampi e CSM, no al salva Previti” (così viene chiamata dall’opposizione la proposta di legge sulle prescrizioni).  Si arriva persino a ritenere che il coinvolgimento del Quirinale nel parere espresso dal CSM sia tale da far prevedere che il Presidente Ciampi rinvierà la legge di modifica delle prescrizioni alle Camere nel caso essa sia approvata nella sua attuale formulazione.   Non dico che quei giornalisti, ed gli altri che hanno condiviso le loro opinioni, abbiano correttamente interpretato la volontà del Presidente.  Non si può neppure dire, però, che quanto da loro detto non abbia una plausibile giustificazione visto che, come riteneva Saragat,  il consenso del Presidente alle delibere del CSM può legittimamente apparire tale anche a prescindere dalla sua volontà.  Ciò non solo perché l’organo che ha espresso il parere è da lui presieduto, ma anche perchè egli ha la responsabilità di approvare l’ordine dei lavori del CSM e riceve preventivamente i testi dei documenti che vengono sottoposti all’approvazione del Consiglio.  Molte le implicazioni di ordine istituzionale di quanto successo.  Per rendersene conto basta porsi alcune domande. Se la stessa maggioranza che ha approvato quella proposta di legge alla Camera la cambierà, in tutto o in parte, secondo le indicazioni contenute nel parere del CSM,  lo farà perché vede in quel parere un monito dello stesso Presidente della Repubblica nella veste di presidente del CSM? Lo farà, quindi, solo per evitare un successivo rinvio della legge al Parlamento da parte del Presidente della Repubblica?  Se la maggioranza non terrà conto del parere del CSM ed approverà la legge nella sua attuale formulazione come si dovrà valutare un eventuale successivo rinvio alle Camere della legge stessa da parte del Presidente della Repubblica, soprattutto se dovesse utilizzare in tutto o in parte le motivazioni contenute nel parere del CSM che lui presiede? Riconoscendo al CSM l’autonomo potere di inviare pareri al Parlamento su testi di legge ancora in discussione non si viene con ciò stesso ad affermare che al Presidente della Repubblica si riconosce il potere di intervenite due volte sullo stesso testo legislativo, una volta, prima dell’approvazione, come componente del CSM,  ed una seconda volta, dopo l’approvazione, come Capo dello Stato?

Aggiungo tre postille.

La prima.  In questo articolo non ho inteso esprimere alcuna valutazione, né positiva né negativa, sulla proposta di legge  in materia di prescrizioni.  Mi sono voluto occupare di una questione che da essa prescinde e che è a mio avviso ben più importante, quella del corretto rapporto tra le massime istituzioni dello Stato.

La seconda.  Sulla inammissibilità di rapporti diretti tra CSM e Parlamento si sono espressi non solo il Presidente Saragat ed i presidenti dei due rami del Parlamento dell’epoca, ma anche il Senato in una sua delibera del 29 gennaio 1969, delibera nella quale si afferma che le eventuali relazioni del CSM sullo stato della giustizia possono pervenire al Parlamento solo per il tramite del Ministro della giustizia.

La terza.  Il Vice Presidente del CSM, On. Rognoni, ritiene che il CSM abbia un autonomo potere di fornire pareri al Parlamento in base al principio della “leale collaborazione”.  Non capisco bene di cosa si tratti, ma se dovessi dare una interpretazione a quella vaga espressione sulla base di quanto sinora avvenuto nel corso dei lavori di questo CSM direi che sinora la “leale collaborazione” vi è certamente stata nei confronti delle forze di opposizione al Governo.

Il Giornale, 12 settembre 2004

Nei precedenti due articoli sulla riforma della Corte Costituzionale attualmente in discussione in Parlamento ho mostrato come una delle scelte di fondo del nostro costituente del 1948, come di quello di oggi, vadano nella stessa direzione su un aspetto di grande rilievo: quello di volere che la maggioranza dei giudici costituzionali non sia eletta, come in altri paesi democratici, da un organo politico come il Parlamento ma bensì da poteri ritenuti “neutri”, e cioè dal Presidente della Repubblica e dalle supreme magistrature ordinaria ed amministrative. Nel precedente articolo ci siamo domandati se questi “poteri neutri” siano effettivamente tali nel senso di evitare che si creino squilibri negli orientamenti anche politici dei giudici della Corte Costituzionale nel loro complesso.  Abbiamo concluso che non è certo così per quanto concerne i giudici nominati a suo piacimento dai Presidenti della Repubblica: tutti e 5 i giudici di nomina presidenziale attualmente in carica, infatti, sono stati scelti tra professori universitari e avvocati che chiaramente provengono dall’area del centro-sinistra.  Cosa questa che certamente non sarebbe stata possibile per nessuna maggioranza parlamentare se la designazione fosse stata effettuata anche da noi dal Parlamento con un altissimo quorum, cioè a somiglianza di come avviene in Germania, Portogallo e Spagna. 

Ci rimane da considerare se ed in che senso siano da considerare “neutre” le designazioni che vengono fatte per via elettorale dai magistrati delle giurisdizioni superiori.  [E quindi anche di vedere se trovi giustificazione la scelta, unica nel suo genere tra i paesi democratici, di far eleggere da corpi di natura burocratica, quali sono i magistrati, una consistente percentuale di giudici costituzionali (5 su 15 attualmente, 4 su 15 nelle proposte di riforma).]

Per brevità mi limiterò a considerare le elezioni dei tre giudici eletti nel proprio seno dai magistrati della cassazione.  In passato sulla loro scelta elettorale ha pesata, con una certa frequenza, l’orientamento a voler rimuovere, eleggendoli alla Corte costituzionale, i magistrati che avrebbero occupato per diversi anni le posizioni di vertice di Primo (Presidente della Corte di Cassazione, di Procuratore generale di Cassazione e così via), impedendo così a numerosi colleghi prossimi alla pensione di accedere a quelle posizioni.  Le tendenze elettorali si stanno ora modificando e se ne sono già viste le prime avvisaglie in alcune delle ultime elezioni:  a molti è apparso chiaro, ad esempio, che i voti dei magistrati delle correnti di sinistra siano stati determinanti nella sconfitta elettorale del magistrato “moderato” di cassazione Antonio Martone.  Fino ad alcuni anni fa la presenza delle varie correnti tra i magistrati con funzioni di cassazione aveva poco rilievo e quindi  aveva poca influenza anche sulla elezione dei magistrati di cassazione alla Corte Costituzionale.  Con il progredire nella carriera delle generazioni di magistrati che più intensamente hanno vissuto la milizia o, comunque, le identificazioni correntizie, la presenza e l’attivismo delle correnti è venuta progressivamente crescendo.  E’ quindi ben difficile immaginare che in prospettiva abbastanza ravvicinata le campagne elettorali e la relativa scelta dei giudici costituzionali da parte dei magistrati di cassazione non avvenga anch’essa su base correntizia così come già avviene in tutte le altre occasioni in cui i magistrati sono chiamati a votare.  E’ già così per la elezione dei 26 consigli giudiziari dei distretti di corte d’appello, e da sempre così per le elezioni dei componenti togati del CSM, è cosi anche per le votazioni che avvengono nel suo seno.  Perché col progressivo avanzare della presenza organizzata delle correnti anche al livello della cassazione non dovrebbe sempre più essere così anche per quanto riguarda l’elezione dei giudici costituzionali da parte dei magistrati di cassazione?  Siamo proprio sicuri che possano avere una qualche valida giustificazione le proposte di riforma attualmente in discussione nella parte in cui da una canto prevedono di mantenere l’elezione di una elevata percentuale di giudici costituzionali nelle mani di corpi burocratici, quali sono le magistrature, e dall’altro escludono dalla scelta dei giudici costituzionali uno dei due rami del Parlamento, e cioè la Camera dei deputati? 

In conclusione vorrei avanzare una proposta che pur non rappresentando a mio giudizio una scelta ottimale può forse trovare un qualche ascolto.  Due le considerazioni da cui parto.  La prima: a me sembra che attualmente sarebbe politicamente irrealistico immaginare di sottrarre al Presidente della Repubblica la scelta, pienamente discrezionale, di una rilevante percentuale di giudici costituzionali (4 nel progetto di riforma).  Non basterebbe certo ricordare che ciò non è consentito in nessun paese a consolidata democrazia né che quel potere ha già generato squilibri nella composizione della Corte.  La seconda considerazione riguarda la presenza dei giudici di carriera nella Corte Costituzionale.  E’ prevista come possibile in tutte le Corti Costituzionali dei paesi europei ed in alcune, come Germania ed Austria, è anche assicurata imponendo agli organi politicamente legittimati ad effettuare la scelta di nominarne un certo numero di giudici costituzionali scegliendoli, appunto, tra i magistrati di carriera.  La proposta di riforma in discussione potrebbe essere modificata da un canto mantenendo nelle mani del Presidente della Repubblica il potere di nominare 4 giudici costituzionali, ma prevedendo al tempo stesso che debba sceglierli tra i magistrati delle supreme magistrature; d’altro canto assegnando alla Camera dei Deputati il potere di nominare i 4 giudici che non verrebbero più eletti dai magistrati delle giurisdizioni superiori.  In tal modo il Presidente manterrebbe i suoi poteri di nomina in una forma che non lo espone alla critica di effettuare nomine politicamente connotate, le supreme magistrature continuerebbero ad essere rappresentate nella Corte senza essere il prodotto di scelte correntizie, e la Camera dei deputati non sarebbe più esclusa dalla scelta dei giudici costituzionali.  Con queste modifiche compiremo anche un piccolo passo di avvicinamento agli assetti istituzionali vigenti negli altri paesi a consolidato assetto democratico.

Libero, 29 novembre 2003

Su La Repubblica è apparso un breve articolo dal titolo “I diritti dei PM”.  Ne è l’autore  il Presidente emerito della Repubblica, e mio caro amico, Francesco Cossiga. Le sue idee in materia di giustizia sono sempre state da me condivise.  Non condivido però quanto da lui scritto in quest’ultimo articolo.  Vediamo di che si tratta.

In una intervista pubblicata da La Repubblica, il pm di Milano Ilda Boccassini ha espresso giudizi alquanto pesanti sulle iniziative legislative del Governo e del Parlamento che, declassando reati e alterando procedure, avrebbero interferito idebitamente sull’andamento del processo IMI-SME.  Lamenta, inoltre, che attualmente sarebbero proprio i “corruttori a fare le leggi per riformare la magistratura”.  Il Presidente Cossiga ritiene che il pm Boccassini abbia tutto il diritto di esprimere quei giudizi perché, a differenza dei giudici, i pm non sono un organo imparziale.  Al pari dell’avvocato difensore sono, a suo avviso, solo una delle parti del processo.  Quindi al pari dell’avvocato possono esprimere liberamente i loro convincimenti e valutazioni di ogni tipo sull’andamento dei processi che li hanno visti protagonisti.

 Sono sicuro che la dott. Boccassini è ben lontana dal condividere la rappresentazione data dal Presidente Cossiga del ruolo del pm come semplice parte processuale, che di regola persegue legittimamente l’obiettivo di ottenere la condanna degli imputati contrapponendosi all’avvocato difensore che, invece, cerca di ottenere la loro assoluzione. La stragrande maggioranza dei magistrati italiani, invece, vuole ancora rappresentare il ruolo del pm come “parte imparziale”, impegnata a trovare anche le prove a favore degli imputati e legata al giudice da una fantomatica  “comune cultura della giurisdizione”.  Alcuni di loro sostengono queste cose strumentalmente, per interesse corporativo, altri, a dispetto dei fatti, ci credono davvero.

Per ragioni ben diverse neppure io condivido la rappresentazione che il Presidente Cossiga fa del nostro pm equiparando il suo ruolo a quello dei pm dei Paesi di tradizione giuridica anglosassone.  Non solo e non tanto perché, a differenza di quei Paesi, da noi giudici e pm appartengono allo stesso corpo e possono trasferirsi da una funzione all’altra, ma anche perché da noi i pm non sono in alcun modo responsabili delle indagini che compiono e delle iniziative penali che promuovono.  Nei paesi anglosassoni, infatti, sia gli avvocati che i pubblici ministeri vengono valutati professionalmente per i successi processuali che ottengono in termini di assoluzioni e condanne.  Da noi questo vale solo per gli avvocati.  I nostri pm, come più volte avvenuto, possono anche ripetutamente iniziare e condurre indagini costosissime, promuovere iniziative penali che anni dopo si dimostrano infondate a livello processuale senza che questo influisca minimamente sulla loro cariera.   Non così nei paesi con un vero processo accusatorio di tradizione giuridica anglosassone. In quei paesi i pm che con le loro iniziative ricorrentemente danneggiano l’onorabilità di cittadini che poi risultano innocenti e sprecano le risorse che lo Stato mette a loro disposizione vengono considerati professionalmente incapaci e spesso licenziati.  Da noi, invece, vengono regolarmente promossi.

Sarei tentato di sottolineare altri aspetti del ruolo del nostro pm che mal si conciliano con la rappresentazione che ne ha dato il Presidente Cossiga nel suo articolo.  Non voglio però lasciarlo solo nell’appoggiare la dott. Boccassini per quanto da lei detto nella sua intervista a La Repubblica. Il mio convinto appoggio va però ad una parte dell’intervista diversa da quella considerata dal Presidente Cossiga.  La parte cioè in cui Lei esprime la sua preoccupazione per il fatto che  magistrati professionalmente inadeguati o incapaci ottengono comunque valutazioni altamente positive dai Consigli giudiziari e dal CSM.   Non è certo un fenomeno recente: da quasi 40 anni infatti tutti i nostri magistrati percorrono l’intera carriera senza effettivi vagli di professionalità. Condivido pertanto anche il suo auspicio che dovrebbe essere la stessa magistratura  a riflettere su quelle carenze “e magari fare  scelte coraggiose e forse impopolari”.

Una postilla.  Man mano che scrivevo sulle ragioni del mio disaccordo con il Presidente Cossiga mi sono accorto che stavo dicendo cose che lui sa benissimo e delle quali abbiamo più volte parlato senza mai dissentire.   Mi sono pertanto venuto convincendo che il suo articolo è più volto ad ironizzare sull’ambiguo ruolo del pm nel nostro Paese che a sostenere  la piena legittimità del comportamento della dott. Boccassini nell’esprimere pesanti critiche a Governo e Parlamento.