Giuseppe Di Federico

Convegno su: Giustizia! In nome della legge e del popolo sovrano”

Senato della Repubblica, 28-29 luglio 2011[1]

Relazione su “Diritti umani e amministrazione della giustizia[2].

(di G. Di Federico)

Il compito che mi è stato assegnato è quello di illustrare in una ventina di minuti alcuni aspetti della nostra amministrazione della giustizia che, rispetto ad altri paesi democratici, sembrano presentare le maggiori criticità sotto il profilo della protezione dei diritti umani.  Scelta difficile per chi come me ha effettuato ricerche su questi problemi per oltre 40 anni.

Indicherò quindi molto sommariamente solo due dei molti aspetti che differenziano il nostro assetto giudiziario da quello dei degli altri paesi a consolidata democrazia e che, al contempo, sono  essenziali per una adeguata tutela dei diritti civili nell’ambito giudiziario:

-         La mancanza di un’efficace protezione dei cittadini sia da iniziative penali ingiustificate sia dagli irrimediabili danni che tali iniziative ad essi arrecano.

-         L’assenza di reali valutazioni di professionalità e diligenza dei nostri magistrati come causa della drammatica lentezza della nostra giustizia.  Una lentezza che è tanto elevata, da rappresentare un sostanziale diniego di giustizia per il cittadino

1)  Vengo al primo argomento.

In qualsiasi paese un uso avventato o indebito dell’iniziativa penale può produrre, e spesso produce, devastanti conseguenze sullo status sociale, economico, familiare, politico e della stessa salute dell’indagato o imputato.  Conseguenze cui non si rimedia  con una sentenza di proscioglimento che giunge spesso a distanza di  molti anni. Purtroppo si tratta di un fenomeno molto diffuso nel nostro paese. Un         fenomeno che ci viene ricordato ricorrentemente dai giornali (come ad esempio la     recente assoluzione dell’On. Formica dopo 17 anni) ma di cui non si conoscono le esatte dimensioni. Dimensioni che sono parzialmente note, come dirò in seguito, solo per alcune categorie di cittadini di particolare visibilità. E’ una, una sola, delle molteplici disfunzioni generate dall’adozione in Costituzione dell’inapplicabile principio dell’obbligatorietà dell’azione penale e dalla conseguente mancanza di qualsiasi delle forme di responsabilità per le attività dei pubblici ministeri pm che sono invece presenti in altri paesi democratici.

A differenza di quanto avviene in Italia  in altri paesi a consolidata democrazia l’assetto del pubblico ministero (PM), le regole relative all’esercizio dell’azione penale e all’uso dei mezzi di indagine sono specificamente mirate anche ad evitare che pervengano in giudizio processi che non siano fondati su solide basi probatorie e che i cittadini possano da ciò risultare gravemente danneggiati.  Faccio solo alcuni sommari accenni di ordine comparato

Ho partecipato ad alcune iniziative di preparazione della riforma del PM inglese nel 1985 e ricordo quanto questo aspetto della tutela dei cittadini influisse sulla definizione della riforma,  tra le altre cose si decise, ad esempio:

- che il PM non dovesse essere coinvolto nelle indagini per essere quindi in grado di valutare obiettivamente il materiale probatorio raccolto dalla polizia e decidere se vi fossero effettivamente gli estremi dell’azione penale.  Un modo per evitare, cioè, lo svilupparsi di quella che veniva chiamata “la sindrome del cacciatore” che può portare chi è direttamente impegnato nelle indagini e nella ricerca del colpevole a scambiare semplici indizi per affidabili elementi di prova ; non solo ma che  l’attività di PM nei processi più gravi fosse svolta da una avvocato libero professionista assunto ad hoc di volta in volta.  Adottando questa misura il legislatore del 1985 voleva, tra l’altro, rendere più cogente lo stesso obiettivo che lo aveva portato ad escludere il pubblico ministero dalle attività investigative.  Voleva cioè che per i crimini di maggiore gravità le decisioni su come condurre le attività forensi di fronte alla corte venissero ulteriormente “allontanate” dalla fase delle indagini ed assoggettate ad un ulteriore ed indipendente  filtro posto nelle mani di un avvocato privato.

- si decise inoltre, di fissare regole molto articolate per determinare le priorità nell’esercizio dell’azione penale  unitamente alla previsione che il PM non debba iniziare l’azione se non esistono concrete possibilità di ottenere un condanna (l’evidentiary test – sia per proteggere il cittadino innocente, sia anche “per non sprecare le limitate risorse a disposizione delle giustizia penale”)[3].   Ovviamente la conformità dei comportamenti del PM a quelle regole viene poi considerata nella valutazione della sua professionalità.   Cosa questa che capita anche in altri paesi democratici ed in forma  accentuata negli  USA  -  ed a riguardo è particolarmente significativo un discorso tenuto ai Procuratori federali degli Stati Uniti nel 1941 dall’allora U.S. Attorney General Robert Jackson, poi divenuto notissimo giudice della Corte Suprema, nel quale egli affermava che se si lascia al PM la possibilità di scegliere i casi da perseguire e la possibilità di indirizzare a suo piacimento le indagini di polizia si lascia a lui anche la possibilità di scegliersi, per ragioni personali o altre, le persone da perseguire e di dirigere quindi le indagini alla ricerca di prove per i possibili reati da lui/lei commessi.  Affermava che -per la protezione dei diritti del cittadino e la stessa democrazia- questo è il maggiore pericolo insito nel ruolo del PM[4].

I poteri concessi al nostro PM -tutti in vario modo collegati al principio di obbligatorietà- sono tali da rendere quel pericolo segnalato da Jackson di gran lunga più grave ed incombente per il cittadino che in qualsiasi altro paese a consolidata democrazia.

Indico solo gli aspetti più rilevanti[5]:

1) A differenza dagli altri paesi democratici i nostri PM non  solo godono di una completa indipendenza esterna ma ciascuno di essi gode di un’ampia indipendenza anche all’interno degli uffici cui appartiene. Certo, a livello dei singoli uffici di procura vi è formalmente una struttura gerarchica.  Di fatto però i poteri di direzione e supervisione dei capi degli uffici vengono severamente limitati da alcune leggi, e più ancora dagli orientamenti del sindacato della magistratura e dalle regole molto analitiche di ordine generale che da molti anni sono fissate dal CSM – ove i rappresentanti del sindacato dei magistrati sono in stragrande maggioranza – per disciplinare il funzionamento interno degli uffici del  PM: regole per la distribuzione del lavoro, per le avocazioni, per le sostituzioni nei casi di impedimento e moltissimi altri aspetti ancora. Non a caso si è sviluppato un marcato processo di personalizzazione delle funzioni del  OM quasi che anche per lui valga il principio del giudice naturale precostituito per legge. Tanto che riferendosi al fenomeno  della frammentazione e diversificazione dei criteri che di fatto governano le indagini e l’iniziativa penale da parte delle diverse procure e dei singoli sostituti, Giovanni Falcone la definiva come una “variabile impazzita del sistema”  (l’abolizione del comma 3 dell’art. 7-ter dell’Ordinamento giudiziario non ha fatto cessare l’orientamento del CSM a regolare la materia[6] e ad intervenire sulle decisioni che si assumono nelle procure).

2) A differenza dei suoi colleghi di altri paesi democratici il  PM italiano può di sua propria sponte iniziare e condurre attività investigative di qualsiasi tipo su qualsiasi cittadino, cioè su ciascuno di noi, quando ritiene che sia stato commesso un crimine (art. 330 cpp). A differenza del giudice che ha un ben circoscritta competenza territoriale, il PM può invece promuovere e svolgere di sua iniziativa e nella pienezza dei suoi poteri indagini su qualsiasi persona e su qualsiasi ipotesi di reato, ovunque commesso e che lui stesso ipotizza.  Ha cioè una competenza territoriale illimitata

3) Nel condurre le indagini, la polizia deve operare chiedendo istruzioni al  PM e seguendo in via esclusiva e vincolante le sue direttive  (art. 347 cpp).  Nella fase investigativa, cioè, il ruolo del nostro pubblico ministero è di fatto quello di un poliziotto indipendente, cosa che non è resa meno preoccupante e meno anomala in democrazia per il solo  fatto che il poliziotto indipendente si chiami pubblico ministero

4) Lo Stato ha l’obbligo di finanziare tutte le spese che i pubblici ministeri considerano necessarie per condurre le attività investigative.  Ciò in quanto qualsiasi limite relativo ai mezzi di indagine da utilizzare e sui criteri di spesa costituirebbe un limite all’osservanza del principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale;

5) I PM non portano nessuna responsabilità per ogni e qualsiasi iniziativa investigativa e azione penale cui danno inizio, anche se anni dopo le loro iniziative risultano del tutto infondate e ingiustificate. In ogni caso essi possono pretendere, con immancabile successo, che il loro sospetto che un crimine fosse stato commesso imponeva comunque loro di agire.  In altre parole l’obbligatorietà dell’azione penale trasforma ipso jure qualsiasi loro decisione discrezionale in materia di indagini e di azione penale in un “atto dovuto”, escludendoli da quelle specifiche responsabilità che sono invece previste in altri paesi democratici (come valutazioni negative sulla loro professionalità per iniziative penali azzardate, responsabilità per spese di indagini inutili e costose).  A differenza degli altri paesi democratici, quindi, da noi la maggior parte delle decisioni relative alle politiche criminali non viene presa nell’ambito del processo democratico ma delegata senza trasparenza alcuna ai componenti di un corpo burocratico che non ne porta responsabilità alcuna.

In nessun altro paese democratico, quindi, l’indipendenza del PM è tanto ampia e la sua responsabilità tanto limitata quanto in Italia. I parziali tentativi sinora fatti di modificare alcune delle caratteristiche del  PM italiano, fin qui sommariamente descritte, hanno sempre incontrato la ferma opposizione del sindacato della magistratura e delle sue rappresentanze che nel CSM costituiscono la maggioranza.  Una opposizione che sinora ha avuto successo per il rilevante potere contrattuale che da vari decenni la magistratura organizzata ha nei confronti della classe politica, un fenomeno sulle cui cause non posso qui dilungarmi[7].  Ciò nonostante, qualsiasi innovazione volta ad introdurre forme di responsabilizzazione del  PM viene considerata una minaccia per l’efficiente difesa della legalità e per il corretto funzionamento dell’assetto democratico.  Se quegli stessi criteri di assetto e funzionamento del PM italiano dovessero essere utilizzati per valutare i livelli di protezione della legalità degli altri paesi a consolidata democrazia, nessuno di loro supererebbe l’esame di legalità (non la Francia, non l’Inghilterra, non l’Olanda, non la Germania, non l’Austria, non il Belgio, non gli Stati Uniti, e così via).

Non sono mai stati raccolti ufficialmente dati complessivi sul numero dei cittadini italiani che hanno subito iniziative giudiziarie e che dopo molti anni sono stati assolti, né tantomeno degli effetti spesso devastanti ed irrimediabili che quelle iniziative hanno avuto sulla loro vita sociale, economica, familiare e sulla loro stessa salute.  Certo la stampa ci informa di molte delle iniziative penali di un certo rilievo, ma raramente ci informa degli esiti di quelle iniziative e degli effetti che esse generano sulla vita dei cittadini.  A mia conoscenza gli unici dati raccolti con una certa organicità e per un limitato periodo sono quelli pubblicati in un libro scritto nel 2002 da un parlamentare, l’On. Giovanardi, con rifermento agli 84 deputati della Democrazia Cristiana inquisiti tra il 1992 ed il 1993[8].  Solo una esigua minoranza sono stati condannati.  A tutto il 2002, cioè dopo un decennio, solo 54 degli 84 indagati era stato giudicato in via definitiva, 12 procedimenti erano ancora pendenti a vari livelli di giudizio e ben 13 riguardavano parlamentari che nelle more del processo erano deceduti.  Dei 59 parlamentari già giudicati ben 49, cioè l’83%, erano risultati innocenti, mentre solo 10 avevano ricevuto una condanna.  Per quanto l’autore non abbia pubblicato aggiornamenti di quei dati sappiamo che il numero degli assolti è certamente aumentato (ad esempio per le assoluzioni avvenute dopo tre lustri degli On. Mannino e Gava). Delle conseguenze sulla vita degli inquisiti-assolti sappiamo solo che quasi tutti sono stati definitivamente eliminati dalla vita politica.  Certo, per la maggioranza dei semplici cittadini inquisiti e poi assolti le conseguenze di ordine economico, sociale e personale possono essere molto più gravi di quelle di quei parlamentari. Tuttavia anche limitandosi a riflettere su quei soli dati ciò che colpisce, e che credo non possa non preoccupare chi coltiva ideali di tipo liberale, è che quegli eventi non abbiano avviato una riflessione su quale sia la dimensione del fenomeno con riferimento a tutti i cittadini e quali siano le caratteristiche del  nostro assetto giudiziario che consentono il verificarsi di quel tipo di eventi.  Per molto meno in altri pesi democratici si sono fatte inchieste parlamentari e si è dato l’avvio a profonde riforme.  Da ultimo in Francia dove dopo l’iniziativa penale nei confronti di  quattordici cittadini accusati di pedofilia e poi risultati innocenti (non dopo molti anni ma dopo poche settimane) il magistrato responsabile dell’accaduto è stato convocato in Parlamento per spiegare pubblicamente le sue iniziative e le sue decisioni[9]. Un evento che poi si è collegato anche ad iniziative di riforma che sono sfociate nella riforma costituzionale del luglio 2008 (che ha tra l’altro mutato la composizione del CSM francese riducendo la rappresentanza dei magistrati nel suo seno  -che ora è minoritaria- con l’obiettivo di ridurre gli orientamenti  corporativi di quell’organo[10]).  Mi rendo conto che cose del genere sono impensabili in Italia, tanto che quando  il magistrato francese fu interrogato in parlamento, il CSM italiano, non quello francese, espresse pubblicamente la sua censura nei confronti della Francia ritenendo che in quel Paese si fosse verificata una  grave violazione dell’indipendenza della magistratura e della stessa divisione dei poteri[11].

Per potenziare la tutela dei diritti civili  nell’ambito processuale non bastano certo le esortazioni rivolte ai PM perchè usino moderazione nell’esercizio dei loro incontrollati poteri. Occorrono invece riforme che, come avviene in tutti gli altri paesi a consolidata democrazia,  collochino le decisioni sulle priorità nell’uso dei mezzi di indagine e sull’esercizio dell’azione penale nell’ambito del processo democratico e vincolino i PM e lo stesso governo al rispetto di quelle decisioni.

Sono ben consapevole di aver considerato solo un aspetto delle molteplici disfunzioni generate dall’adozione dell’inapplicabile principio dell’obbligatorietà dell’azione penale e dell’attuale assetto del PM,  e cioè quello che più direttamente riguarda la protezione dei diritti civili nell’ambito processuale[12].

Passo  al secondo argomento.

2. Uno degli aforismi più citati in materia di giustizia è che justice delayed is justice denied (un detto che viene attribuito al Primo ministro inglese Gladstone) e cioè che la giustizia resa in ritardo equivale a un sostanziale diniego di giustizia per il cittadino.   I ritardi della nostra giustizia sono tali da rendere il diniego di giustizia di cui è vittima il cittadino italiano tra i più gravi al mondo, come puntualmente ci hanno ricordato le due ultime relazioni di inaugurazione dell’anno giudiziario pronunziate dai Presidenti della Suprema Corte di Cassazione Vincenzo Carbone e Ernesto Lupo.  Per i ritardi della nostra giustizia abbiamo ricevuto dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) il doppio delle condanne ricevute dagli altri paesi dell’Europa occidentale nel loro insieme[13].  Di conseguenza, poichè la CEDU non riusciva più a smaltire il crescente numero di cause per ritardi provenienti dall’Italia, dal 2001, con la c .d.  “legge Pinto”, abbiamo dovuto trasferire dalla CEDU alle nostre Corti di appello il compito di giudicare dei ritardi e di stabilire l’entità dei risarcimenti[14]. Ma anche le Corti di appello hanno ormai grosse difficoltà a far fronte al crescente numero dei ricorsi tanto che  sono di già numerose anche le cause promosse dai cittadini italiani presso la CEDU per i ritardi con cui le nostre Corti d’appello giudicano le cause riguardanti i ritardi[15]. E’ un circolo vizioso dal quale non sembra si riesca ad uscire, mentre da circa 20 anni il Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa ricorrentemente mette in mora la giustizia italiana affermando che la sua inefficienza è tale  da pregiudicare la natura stessa di stato di diritto del nostro Paese[16].  Le brutte notizie sull’inefficienza della nostra giustizia non finiscono qui.  Se ampliamo la visuale a livello mondiale e consultiamo i dati forniti dalla Banca Mondiale sulla lentezza della giustizia nelle cause riguardanti la riscossione dei crediti scopriamo che la nostra giustizia non solo è la più lenta in Europa, ma è anche più lenta di un elevato numero di paesi dell’Africa, dell’Asia e dell’America Latina[17].  E’ un gravissimo vulnus per i diritti del cittadino ed è anche un enorme danno per  la nostra economia sia perchè scoraggia gli investimenti sul piano interno, sia perché rende il nostro paese fortemente svantaggiato nell’attrarre investimenti stranieri.  Un danno economico per il nostro Paese che gli studi condotti della Banca d’Italia e della Confindustria  calcolano nell’ordine di decine di miliardi di euro[18].

Tra le cause di questa abnorme inefficienza del nostro sistema giudiziario si indicano l’irrazionale distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio, i ritardi nella modernizzazione tecnologica dell’apparato giudiziario, l’elevato numero degli avvocati e altre ancora.   Da circa 40 anni io sostengo che tra le principali cause di inefficienza deve essere inclusa l’assenza di effettive valutazioni della professionalità e diligenza  dei nostri magistrati.

Non ho certo il tempo per fornirvi dati analitici del fenomeno, peraltro reperibili nelle mie pubblicazioni[19].  Mi limito a ricordare che nel periodo 1968-2007  le valutazioni negative ai fini delle promozioni sono variate nei vari CSM tra lo 0,4 e lo 0,9% ed hanno di regola riguardato solo magistrati che avevano gravi condanne disciplinari o procedimenti penali pendenti[20].  Nel 2006-7 il legislatore ha voluto porre rimedio a questo fenomeno con una legge che stabilisce regole di valutazione molto più severe  (a mia conoscenza tra le  più severe d’Europa).  Paradossalmente, ma non senza ragioni, l’effetto è stato quello di rendere le valutazioni da parte dei consigli giudiziari e del CSM ancor meno selettive: tra l’ottobre 2007 ed il luglio 2010, infatti, sono state effettuate 2297 valutazioni e solo tre magistrati, di cui uno già in pensione, non hanno ricevuto valutazioni positive (da meno dell’1 pe cento è così passati a poco più dell’1 per mille)[21].

In buona sostanza il CSM ha di fatto effettuato le promozioni sulla base del mero decorrere dell’anzianità di servizio, anche per i magistrati fuori ruolo che da molti o moltissimi anni non esercitavano funzioni giudiziarie.  Così tutti i magistrati italiani, caso unico tra i paesi democratici con reclutamento simile al nostro, raggiungono per volontà del CSM il livello massimo della carriera, dello stipendio, della pensione e della buon uscita.  Così, mentre prima che il CSM decidesse di effettuare promozioni generalizzate, al vertice della carriera vi era solo l’1,1% percento dei magistrati in servizio[22] (più o meno quello che ancora accade negli altri paesi europei), da molti anni quella percentuale è salita fino al 23-25% dei magistrati in servizio[23].

Non intendo qui soffermarmi sul fatto, peraltro non secondario, che la nostra Costituzione all’art. 105 assegni esplicitamente al CSM il compito di effettuare le “promozioni” dei nostri magistrati e che l’organo di autogoverno, promuovendo tutti in base all’anzianità,  si sia reso responsabile di una sostanziale violazione del dettato costituzionale, salvo a non voler ritenere che il nostro costituente volesse dare al termine “promozioni” un significato radicalmente diverso da quello che ha nella lingua italiana.   Quello che qui mi importa sottolineare è la relazione che lega organicamente  promozioni ed efficienza in tutte le organizzazioni che, come la nostra  magistratura, reclutano persone relativamente giovani, senza precedenti esperienze professionali che di regola permangono in servizio per la loro intera vita lavorativa (da noi 8/9 lustri).   In queste organizzazioni servono, cioè, a verificare che i magistrati, inizialmente in possesso di conoscenze solo teoriche, maturino poi effettive capacità professionali; servono, successivamente, a selezionare coloro che (per capacità professionali ed impegno lavorativo) sono più qualificati per coprire le vacanze ai livelli più alti della giurisdizione; servono per verificare, cosa non meno importante, che essi conservino le loro capacità lungo tutto il corso dei 40/45 anni di permanenza in servizio e fino all’età del pensionamento; servono infine a fornire informazioni utili per destinare i magistrati alle funzioni più consone alle loro caratteristiche personali e competenze professionali. Queste garanzie  presenti anche nel nostro assetto giudiziario sino alla fine degli anni 1960[24], sono in varie forme ancora ben presenti negli altri sistemi giudiziari dell’Europa continentale (Germania, Francia, Belgio, Olanda ecc.[25]), tutti sistemi che evidenziano una efficienza nettamente superiore a quello della nostra giustizia.  Da noi  il CSM ha ritenuto che se ne potesse fare a meno a partire da quello eletto nel lontano 1968 quando l’Associazione Nazionale Magistrati (ANMI), in nome dell’indipendenza interna, invitò i magistrati a votare solo per i candidati che si impegnavano a non tener conto dei titoli giudiziari nell’effettuare le promozioni[26]. Un orientamento ad effettuare promozioni generalizzate senza sostanziali e selettive valutazioni di professionalità che il CSM ha mantenuto costante nel tempo e che di recente, come già detto, si è persino accentuato.

E’ possibile immaginare che l’assenza di reali e competitive valutazioni della professionalità non sia tra le principali cause dell’inefficienza della nostra giustizia?  Equivarrebbe ad affermare che il concorso in magistratura, peraltro di scarsissima attendibilità selettiva[27], abbia virtù divinatorie o magiche, cioè sia di per sé sufficiente a garantire crescita professionale e impegno lavorativo per i successivi 40/45 anni di permanenza in servizio.  Sarebbe lo stesso che affermare che il  permanere di sistemi di selezione competitiva negli altri paesi dell’Europa continentale non abbiano alcuna rilevanza nello spiegare la loro maggiore efficienza, ma siano solo l’espressione di un orientamento sadico di quei paesi nei confronti dei loro giudici (ad es. Germania ove solo tra il 5-10% dei giudici vien giudicato “eccellente”, e ove solo tra questi giudici viene scelto il ristretto numero di coloro che raggiungono i vertici della cassiera[28]).  Aggiungo che nel corso delle numerosissime interviste da me fatte negli anni passati negli uffici giudiziari numerose sono le testimonianze di magistrati che segnalavano lo scarso impegno di colleghi e ne facevano risalire la causa all’assenza di reali valutazioni della professionalità e diligenza.  Un fenomeno confermato dalle mie esperienze di Consigliere del CSM.  Alcuni magistrati lo hanno dichiarato pubblicamente pagandolo  a caro prezzo, vedendosi poi negare dal CSM incarichi per cui erano pienamente legittimati.  Tra essi Corrado Carnevale che venne denunziato per vilipendio della magistratura dalla procura di Agrigento (il ministro non diede l’autorizzazione a procedere), e Giovanni Falcone il quale subì anche una dura reprimenda da parte del Comitato direttivo centrale dell’ANMI[29] per aver detto in un pubblico convegno che: “occorre rendersi conto, infatti, che l’indipendenza e l’autonomia della magistratura rischia di essere gravemente compromessa se l’azione dei giudici non è assicurata da una robusta e responsabile professionalità al servizio del cittadino.  Ora, certi automatismi di carriera …. sono causa  non secondaria della grave situazione in cui versa attualmente la magistratura.  La inefficienza dei controlli sulla professionalità, cui dovrebbero provvedere il CSM ed i consigli giudiziari, ha prodotto un livellamento dei magistrati verso il basso”[30].

In un sistema ove tutti raggiungono, a prescindere da sostanziali valutazioni della professionalità, il massimo livello della carriera e dello stipendio, della pensione e della liquidazione, ciò che sorprende non può certo essere l’esistenza di quei fenomeni di scarso impegno e di mediocrità di cui parla Falcone, quanto piuttosto deve destare meraviglia ed ammirazione il fatto che, nonostante l’assenza di stimoli e riconoscimenti istituzionali, vi siano comunque numerosi magistrati di alta professionalità ed impegno lavorativo, che resistono alla demotivazione di vedere anche i meno impegnati ricevere le loro stesse elevate valutazioni e gratificazioni di carriera ed economiche.  Non dirò, come si usa, che quei meritevoli magistrati sono la grande maggioranza, perché non lo so, così come non lo sanno neppure coloro che lo affermano.  Ricordo invece che un noto studioso di sistemi giudiziari, Arthur Vanderbilt, diceva che per una funzione tanto delicata quale quella del giudice, la mediocrità è più pericolosa della stessa corruzione, perché è molto meno facile da individuare e molto più difficile da rimuovere.

Anche qui aggiungo che ho considerato solo una delle gravi disfunzioni che derivano dall’abolizione di fatto  delle valutazioni di professionalità. Disfunzioni che non sono presenti negli altri paesi, come ad esempio le difficoltà nella copertura delle sedi non gradite e la commistione tra classe politica e magistratura.   Disfunzioni che ho più volte analiticamente documentato nei miei scritti degli ultimi 40 anni,  mai ricevendo documentate e pertinenti smentite.

Mi rendo pienamente conto che reintrodurre valutazioni di professionalità simili a quelle degli altri paesi democratici dell’Europa continentale presenta enormi difficoltà e certamente non sarebbe possibile mantenendo le valutazioni nelle mani di organi, consigli giudiziari e CSM, composti in stragrande maggioranza da rappresentati del sindacato della magistratura.  Non a caso  in altri paesi, come Francia e Belgio, le valutazioni di professionalità non sono affidate al CSM, ma ad organismi meno inclini a favorire le aspettative corporative.

In un Convegno prioritariamente volto a chiedere rimedi per le intollerabili condizioni di vita nelle nostre carceri, avrei voluto parlare dell’assistenza legale ai meno abbienti che certamente riguarda la maggioranza dei detenuti.  Purtroppo negli ultimi anni non ho mantenuto aggiornati i miei dati sulla situazione negli altri paesi.  Un dato vorrei comunque indicarlo per sollecitare una riflessione sulle nostre carenze nel settore.  Regno Unito e Italia destinano le stesse risorse complessive al settore giustizia,  ma mentre nel Regno Unito la percentuale di  risorse finanziarie destinate alla difesa dei meno abbienti  si aggira sul 45% del totale in Italia la percentuale è meno del 3%.  Abbiamo invece il primato delle risorse finanziarie destinate agli stipendi del personale,  che da noi raggiunge il 76% del totale (a fronte del 55% in Francia).

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[1] Questo convegno si è aperto con un intervento del Capo dello Stato Giorgio Napolitano.

[2] Al testo presentato oralmente sono state qui aggiunte le note.

[3] Per una presentazione sintetica delle varie misure adottate per proteggere i i cittadini del Regno Unito da iniziative giudiziarie avventate, vedi G. Di Federico, (2003), Indipendenza e responsabilità del PM alla ricerca di un difficile equilibrio: i casi di Inghilterra, Francia e Italia, in V. Malagola Anziani (a cura di), Giustizia e responsabilità, Giuffrè, Milano, pp. 75-88.  Per una più ampia ed aggiornata presentazione dell’assetto del PM in Inghilterra E Galles, vedi A. Girginov e R. Hancock, Reporft on the Crown Prosecution Service of England and Wales,  in Open Society Institute (ed.), Promoting Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness, Open Society Institute Press, Sofia, 2008, pagg.  143-177.

[4] Vedi Robert H. Jackson, “The Federal Prosecutor”, Journal of the American Judicature Society, vol. 24, giugno 1940, p. 19.  E’ il testo della “Prolusione alla seconda conferenza annuale dei pubblici ministeri federali degli Stati Uniti” del 1° aprile 1940. All’epoca Jackson ricopriva la carica di Attorney General degli Stati Uniti. Il brano cui si fa riferimento nel testo è il seguente: “L’applicazione del diritto non è automatica. Non è cieca. Una della maggiori difficoltà della posizione del pubblico ministero è che egli deve scegliere i casi, perché nessun pubblico ministero potrà mai indagare tutti i casi  di cui riceve notizia … Se il pubblico ministero è obbligato a scegliere i casi, ne consegue  che può anche scegliersi l’imputato. Qui sta il potere più pericoloso del pubblico ministero: che egli scelga le persone da colpire, piuttosto che i reati da perseguire. Con i codici gremiti di reati, il pubblico ministero  ha buone possibilità di individuare almeno una violazione di qualche legge a carico praticamente di chiunque. Non si tratta tanto di scoprire che un reato è stato commesso e di cercare poi colui che l’ha commesso, si tratta piuttosto di individuare una persona e poi di cercare nei codici, o di mettere gli investigatori al lavoro, per scoprire qualcosa a suo carico…”.

[5] Per una presentazione più articolata vedi G. Di Federico (2008),  Prosecutorial accountability, independence and effectiveness in Italy, in Open Society Institute (ed.), Promoting Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness, Open Society Institute Press, Sofia,  pp. 299-333; G. Di Federico (2009), Obbligatorietà dell’azione penale e indipendenza del pubblico ministero, in Rassegna di giurisprudenza,  febbraio 2009 (questo articolo può essere consultato su www.difederico-giustizia.it).

[6] Il d.lgs n. 106/2006 ha abolito l’articolo il comma dell’art. 7-ter che dal 1988 conferiva al CSM il potere di regolamentare anche l’organizzazione interna degli uffici del pubblico ministero. Con delibera del 12 luglio 2007 il CSM ha, tuttavia, riaffermato la sua competenza a fornire indicazioni anche in materia di organizzazione delle procure della Repubblica richiamando esplicitamente a riguardo il suo ruolo di “vertice organizzativo della magistratura”. In quella delibera ha anche ricordato che la nuova legge impone comunque ai capi delle procure di comunicare i piani organizzativi dei propri uffici al CSM e che il CSM stesso nell’esaminarli potrà effettuare le sue valutazioni e, se negative, includerle nei fascicoli personali dei procuratori per essere poi tenute presenti in sede di valutazione della loro professionalità. Si tratta di giudizi negativi che avranno molto più rilievo che in passato quando l’attribuzione di un incarico direttivo era effettuata dal CSM a tempo indeterminato e le valutazioni negative, o non pienamente positive, potevano solo frustrare le aspirazioni future dei dirigenti a sedi più gradite o ad altri e più importanti incarichi direttivi. Non potevano però, in sede di valutazione della professionalità privarli dell’incarico direttivo che già ricoprivano. La legge del 2006 che introduce la temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi -quattro anni con un solo rinnovo dello stesso incarico nello stesso ufficio- aumenta di molto il rilievo delle valutazioni del CSM in materia agli occhi dei magistrati che esercitano quegli incarichi e che aspirano a ottenerne il rinnovo per un secondo quadriennio.

[7] A riguardo, vedi G. Di Federico, M. Sapignoli. Processo penale e diritti della difesa, Carocci, Roma 2002, pagg. 24-47.

[8] C. Giovanardi, Storie di straordinaria ingiustizia: arrestati, infangati e prosciolti, Mondadori, Milano 2003 L’elenco dei parlamentari della Democrazia Cristiana indagati e gli esiti processuali sono riportati alle pagg. 43-45.

[9] C.d. “affaire d’Outreau” che aveva generato forti reazioni emotive nell’opinione pubblica e che lo stesso  Presidente  Chirac aveva definito un “disastro giudiziario senza precedenti”.  La trasmissione televisiva in diretta dal Parlamento dell’interrogatorio del magistrato che veniva ritenuto il  principale responsabile della vicenda, venne effettuata il 14 febbraio 2006.

[10] V. art. 31 Loi constitutionelle  n. 2008-724,  dal titolo “Modernizzazione delle istituzioni della V Repubblica”.

[11] V. verbale del CSM del 22 febbraio 2006,  pagg. 124-140.  V. anche G. Di Federico,  “Il CSM oltrepassa i confini e censura anche Parigi”, sul quotidiano Libero, 26 febbraio 2006.

[12] Per una più ampia presentazione delle disfunzioni sistemiche che discendono dalla presenza in Costituzione dell’inapplicabile principio dell’obbligatorietà dell’azione penale, vedi i riferimenti forniti supra alla nota 3.

[13] V. http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/596C7B5C-3FFB-4874-85D8-F12E8F67C136/0/TABLEAU_VIOLATIONS_2010_EN.pdf.

[14] L’assegnazione della materia alla competenza delle corti d’appello è avvenuta con legge 24-3-2001,n. 89.

[15] Ancora di recente la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo si è rivolta l’’Italia per segnalare l’inefficacia della c.d. legge Pinto.  A riguardo vedi, ad esempio,  il comunicato stampa della Corte Europea n. 991 del 21-12-2010 dal titolo “General measures  required  to remedy mulfunctioning of Pinto applications”.

[16] E’ un richiamo che è stato formulato più volte dal Comitato dei Ministri negli ultimi 20 anni (da ultimo vedi la risoluzione interim CM/ResDH (2010) 224).  Così come sono circa 20 anni che su richiesta del Comitato dei Ministri l’Italia ha periodicamente indicato iniziative di riforma che riteneva  fossero efficaci a risolvere il problema della grave inefficienza della nostra giustizia (ma che nella sostanza si sono poi sempre mostrate inefficaci).

[17] V. www.doingbusiness.org/ranking .

[18] Il governatore della Banca d’Italia Mario Draghi, nella sua ultima relazione del 31 maggio 2011, ha affermato che solo sul piano interno l’inefficienza della nostra giustizia civile genera un danno pari ad un punto del Pil, ed il V. Presidente del CSM, Michele Vietti  ha commentato questo dato ricordando che “l’1% del Pil equivale all’incirca 22 miliardi di euro, quasi metà della manovra”, riferendosi alla pesante manovra economica di recente proposta dal Governo (V. il Corriere della Sera del 18-8.2001, pag. 6).  A riguardo del rilevante danno economico arrecato all’economia italiana dalla lentezza della giustizia civile si veda anche la relazione del Centro Studi della Confindustria  dell’11 giugno 2001, pagg. 73-104.

[19] Per una analisi della evoluzione del sistema delle promozioni negli ultimi 50 anni, vedi G. Di Federico (a cura di), Ordinamento Giudiziario: uffici giudiziari, CSM e governo della magistratura, Cedam, Padova 2008, pagg. 185-2001.

[20] Tra il maggio 1979 ed il giugno 1981, il CSM effettuò 4.034 valutazioni di professionalità riguardanti i quattro livelli da magistrato di tribunale a magistrato di cassazione con funzioni direttive superiori:  i promossi furono 4.019  (cioè il 99.6% del totale); solo 15 (lo 0.4%) ebbero valutazioni negative, tutte motivate da gravi condanne disciplinari o da procedimenti penali pendenti;  delle 9.636 valutazioni di professionalità effettuate dal CSM negli 11 anni che vanno dal 1993 al 2003, solo 94 magistrati ebbero valutazioni negative. Anche in questo caso si trattava di magistrati che in stragrande maggioranza avevamo gravi condanne disciplinari  o procedimenti penali. Vi ricordato che di regola i magistrati che avevano ottenuto valutazioni negative sono stati poi promossi dopo due o tre anni.

[21] Questo fenomeno sembra derivare dal fatto che mentre col sistema di valutazione precedente la valutazione negativa non generava mai di per sé la dispensa dal servizio (in genere ritardava solo la carriera di due o tre anni), il nuovo sistema di valutazione prevede la dispensa dal servizio dopo due valutazioni negative.  Che questa sia la possibile causa del fenomeno risulta non solo dalle interviste fatte ad alcuni consiglieri del CSM, ma emerge anche dai verbali del CSM stesso:  nel corso di una valutazione di professionalità relativa ad un magistrato che con il precedente sistema era stato valutato negativamente, tra le considerazioni che si opponevano ad una seconda valutazione negativa con il nuovo sistema  appare anche quella che il magistrato avrebbe corso il rischio (definito“inaccettabile”) di essere dispensato dal servizio (v. verbale del CSM del 15 aprile 2010, seduta antimeridiana, p. 109).

[22] V. G. Di Federico, Ordinamento giudiziario, op. cit., p. 186, tabella 5.2.

[23] Ad esempio, nell’aprile 2008 la percentuale dei magistrati al massimo livello della carriera costituiva il 24,52% del totale dei magistrati in servizio (2179 su 8886).

[24] Per una illustrazione delle caratteristiche  del governo della magistratura, della distribuzione dei magistrati ai vari livelli della carriera e del sistema delle promozioni fino alla fine delle anni 1960, vedi G. Di Federico (a cura di), Ordinamento Giudiziario,: uffici giudiziari, CSM e governo della magistratura, Cedam, Padova 2008, pagg. 185-188.

[25] Per una presentazione dei sistemi di valutazione di altri paesi dell’Europa occidentale, vedi G. Di Federico (ed.), Recruitment,Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe: Austria, France, Germany. Italy, The Nethrlands and Spain,  Lo Scarabeo, Bologna 2005 (questi libro puo essere letto e stampato dal sito www.difederico-giustizia.it); per una presentazione del governo dei giudici in 20 paesi dell’area OSCE, vedi A. Seibert-Fohr (acura di), Judicial Independence in Transition, Springer Publications, in corso di stampa.

[26] Il Consiglio direttivo centrale dell’ANMI, infatti, approvò e diffuse con grande impegno, una delibera  in cui invitava i magistrati:  “..ad avvalersi dell’arma democratica del voto eleggendo ai nuovi consigli giudiziari  soltanto magistrati che diano pieno affidamento …. primo fra tutti quello della eliminazione dell’esame dei lavori giudiziari” (v. Notiziario de La magistratura del marzo 1967).  La campagna elettorale per il CSM del 1968, ove per la prima volta i magistrati degli alti gradi non potevano essere eletti senza il voto di chi si trovava ai livelli più bassi, fu con molta determinazione condotta dall’ANMI lungo la stessa direttrice di quella delibera, e risultò pienamente efficace anche nel far sì che in rappresentanza degli alti gradi della magistratura fossero eletti solo magistrati che si erano impegnati ad escludere i titoli giudiziari dalle valutazioni per le promozioni.

[27] A riguardo, v. G. Di Federico “Le qualificazioni professionali del corpo giudiziario: carenze attuali, possibili riforme e difficoltà di attuarle” in  G. Di Federico (a cura di), Preparazione professionale degli avvocati e dei magistrati: discussione su un’ipotesi di riforma, CEDAM, Padova 1987, pagg. 13-14.

[28] V. Johannes Riedel, in G. Di Federico (a cura di).Recruitment, Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe, op. cit., pagg. 95-98.

[29] V. Bollettino della Magistratura, n. 4, ottobre-dicembre 1988, la mozione di censura è riportata a p. 22.

[30] V. G. Falcone, Interventi e proposte (1982-92),Sansoni, Milano 1994, p. 99.

Sin dagli anni 70 il CSM si è auto-attribuito la competenza di esprimere formali, pubbliche censure nei confronti di uomini politici che  esprimono valutazioni fortemente irriguardose su decisioni e attività giudiziarie dei magistrati.   Diversi sono stati gli orientamenti dei Presidenti del CSM (e della Repubblica) nel valutare tali iniziative.  Francesco Cossiga le riteneva illegittime ed impedì che il CSM censurasse il Presidente del Consiglio che aveva espresso aspre critiche sull’operato di un magitrato. I suoi successori, Scalfaro e Ciampi, non hanno mai apertamente sollevato obiezioni a che quelle censure fossero discusse e deliberate.  Il Presidente Napolitano, con l’evidente intento di limitare l’uso di quelle censure, si è fatto esplicito portatore della “esigenza di farne responsabile e prudente uso”.  Ha quindi preteso  che se ne disciplinasse l’uso limitandole ai soli casi “..di attacchi così denigratori  da mettere in dubbio l’imparziale esercizio della funzione giudiziaria e da far ritenere la sua soggezione a gravi condizionamenti”, ed escludendo rigorosamente i casi  in cui si tratta di “garantire la reputazione” dei singoli magistrati, poiché in tali casi essi -come ogni altro cittadino- possono rivalersi di propria iniziativa.   Solo dopo la introduzione nel regolamento del CSM di una norma che disciplina la materia seguendo gli indirizzi da lui indicati, il presidente Napoletano ha quindi autorizzato la discussione di ben sette pratiche da tempo pendenti, il che è avvenuto giovedì scorso con l’adozione di sette  censure nei confronti di uomini politici.  In più delibere sono stati censurati Il Presidente Emerito della Repubblica  Cossiga ed il Presidente del Consiglio Berlusconi; sono stati censurati anche l’ex Ministro della Giustizia Castelli, l’On La Loggia e persino un magistrato parlamentare, l’On Mantovano.

Di queste censure i giornali hanno dato puntuale notizia senza tuttavia notare che la discussione avvenuta in Consiglio sull’uso dei nuovi criteri non offre di per sé  garanzie di un uso futuro di quell’istituto che si conformi ai criteri di rigore e moderazione auspicate dal Presidente Napolitano.  Basti a riguardo ricordare gli interventi di due dei consiglieri eletti dai magistrati, Antonio Patrono (rappresentante di Magistratura Indipendente) e Livio Pepino (rappresentante di Magistratura Democratica).  Il primo ha  correttamente evidenziato, è cosa ovvia, che anche con la nuova normativa la decisione di stabilire nei singoli casi se le offese ai magistrati richiedano o meno la tutela del CSM dipenderà anche per il futuro, da un apprezzamento discrezionale del CSM.   Meno ovvio e più significativo per il destino della innovazione normativa voluta dal Presidente Napolitano è stato l’intervento del consigliere Pepino.  Ha ringraziato il Presidente per aver promosso l’introduzione della nuova normativa, ma ha anche voluto affermare che essa non fa altro che mettere in forma scritta i criteri di scelta e le prassi sempre seguite in materia dal CSM in passato.   In altre parole il Consiglier Pepino afferma che anche in passato il CSM ha sempre espresso le sue censure nei confronti dei politici e rappresentanti delle istituzioni seguendo quei criteri di prudenza e rigore voluti dal Presidente Napolitano, e che quindi seguiterà anche per il futuro ad utilizzare gli stessi criteri che emergono dalle passate prassi  La norma voluta dal Presidente Napolitano non presenta quindi alcuna novità?  Non del tutto, anche se non si tratta di innovazioni nel senso da Lui auspicato.  La nuova disciplina in materia di censure a politici ed istituzioni che “denigrano” la magistratura è tuttavia ben venuta perché riconosce formalmente al CSM, con apposita norma, quel potere di censura che sinora aveva esercitato di fatto, di sua propria iniziativa.

Si potrà dire che quanto detto nell’intervento del Consigliere Pepino non rappresenta necessariamente un orientamento maggioritario in Consiglio e che si può al massimo pensare che sia condiviso dalle correnti di sinistra (cioé dagli altri sette consiglieri di Magistratura Democratica e Movimenti Riuniti).  E’ tuttavia molto improbabile che sia così per chi conosce analiticamente, come me,  la storia del CSM e sa con quanto successo i magistrati siano riusciti ad ampliare i suoi poteri e a difenderli dai condizionamenti provenienti dall’esterno (anche di quelli, come più volte accaduto, provenienti dal suo Presidente).    Non posso certo qui ricordare i più pertinenti esempi di quella storia.  Mi limiterò quindi a segnalare che  la quasi totalità delle censure emesse dal CSM nei confronti di uomini politici e rappresentanti istituzionali è avvenuta a seguito di analoghe censure già espresse dal sindacato dei magistrati, cioè dall’Associazione Nazionale Magistrati.   E’ possibile immaginare che i magistrati del CSM (cioè la sua stragrande maggioranza) prenderanno le distanze, sconfessandoli, dai diffusi orientamenti censori del loro sindacato, cioè dal sindacato di cui sono i rappresentanti in Consiglio  (di fatto i magistrati possono essere eletti al Consiglio solo se candidati da una delle correnti del loro sindacato)?.

Una postilla.  Per chi abbia dubbi sull’ampiezza con cui il CSM interpreta il suo dovere di censura nei confronti delle istituzioni che a suo avviso minacciano l’indipendenza dei magistrati basti ricordare che a volte esso ha persino travalicato i confini nazionali.   Nella seduta del CSM del 23 febbraio 2006 vennero infatti espresse severe critiche al Parlamento francese per aver violato i principi di indipendenza e di divisione dei poteri in quanto  aveva convocato ed interrogato un giudice istruttore con riferimento ad un caso giudiziario in cui 13 cittadini innocenti erano stati ingiustamente incarcerati per una falsa accusa di pedofilia.

Giuseppe Di Federico

www.difederico-giustizia.it

l’Opinione, 23 dicembre 2008 

Leggendo le notizie sul conflitto tra le procure della Repubblica di Salerno e Catanzaro, sul reciproco sequestro di atti giudiziari operati per il tramite di gruppi contrapposti di Carabinieri, sulle reciproche e gravissime accuse che rimbalzano da una procura all’altra, mi è venuto in mente quanto detto al recente convegno sulla giustizia del Partito Democratico da un notissimo dirigente di lungo corso dell’Associazione Nazionale Magistrati, il Dott. Bruti Liberati.  Ci ha detto  che le conflittualità generate dall’operato della magistratura  nell’applicare la legge sono fisiologiche in democrazia. Ha specificato che è pertanto del tutto fisiologico che dalle iniziative giudiziarie vengano colpiti uomini politici e messi in crisi i governi democraticamente eletti. Ha testualmente aggiunto che  “l’iniziativa della magistratura non deve incontrare limiti”.  Molto chiara, seppure implicita, la riaffermazione della piena legittimità e valenza democratica dell’avviso di garanzia recapitato a mezzo stampa al Presidente Berlusconi dalla  Procura di Milano nel 1994, delle iniziative della Procura di Salerno che, colpendo il Ministro Mastella, hanno determinato quest’anno la caduta del Governo Prodi, di tutte quelle iniziative giudiziarie di tangentopoli che hanno trascinato nel fango della gogna giudiziaria molti cittadini e politici poi risultati innocenti (da ultime anche le assoluzioni degli  On. Gava e Mannino).   Da parte sua nessuna riflessione sul fatto che le moltissime iniziative giudiziarie che si concludono dopo anni con la piena assoluzione di cittadini non hanno mai determinato, a differenza di altri paesi democratici, nessuna forma di responsabilità per chi quelle iniziative ha assunto senza avere sufficienti elementi di prova.   Bruti  Liberati ha quindi concluso il suo discorso con un monito rivolto a tutti noi.  Parafrasando  una frase di Humphrey Bogart  ci ha detto: “è l’indipendenza della magistratura, bellezza, e non ci puoi fare niente!”.   A me sembra che questa arrogante affermazione di potere, di un potere insindacabile, se deve valere per gli uomini politici e per la caduta di governi  legittimamente eletti, debba conseguentemente valere anche per le iniziative giudiziarie assunte dalle Procure di Catanzaro e Salerno.  Anche per quelle iniziative bisognerebbe limitarsi a dire “è l’indipendenza della magistratura, bellezza,  e non ci puoi far niente!”,  e lasciare quindi che la “giustizia” anche in questo caso faccia il suo corso senza interferenze e per tutto il tempo necessario alla nostra macilenta macchina giudiziaria .   Poiché questa volta le iniziative dei pubblici ministeri riguardano e “delegittimano” le istituzioni giudiziarie e la magistratura, invece,  sembra che la correttezza delle iniziative giudiziarie da loro assunte e le loro responsabilità debbano essere immediatamente accertate, senza attendere gli esiti giudiziari delle iniziative da loro intraprese.

Sia ben chiaro, non voglio certamente dire che anche in questo caso le responsabilità e le decisioni dei pubblici ministeri debbano essere insindacabili.   Voglio invece dire che il problema della trasparenza e della responsabilizzazione delle iniziative del pubblico ministero per le scelte che egli compie nell’effettuare le indagini e nell’iniziativa penale deve essere affrontato non solo con riferimento alle iniziative della procure e dei pubblici ministri di Salerno e Catanzaro ma, invece, in termini generali perché riguarda tutti noi.  Riguarda  il fatto che in Italia ciascun pubblico ministero può, anche di sua iniziativa, indagare su ciascuno di noi per reati che ritiene (più o meno giustificatamene) siano stati da noi commessi, utilizzare senza limiti di spesa le forze di polizia e gli strumenti di indagine che ritiene più adeguati.  Se dopo molti anni risulta che le iniziative dei PM erano prive di sufficienti elementi probatori o addirittura prive di qualsiasi giustificazione, il PM non ne porta comunque alcuna responsabilità.  Nulla conta  che la sua iniziativa abbia procurato danni irreversibili a cittadini innocenti (economici, sociali, politici, alla sua  famiglia, alla sua salute), nulla conta che la sua iniziativa giudiziaria abbia gravato le casse dello Stato di ingenti spese prive di giustificazione. Il PM può con immancabile successo ed in ogni circostanza sostenere che il principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale lo aveva costretto ad agire.  Questo principio Costituzionale cioè, pur essendo di fatto inapplicabile (in tutti i paesi  reati sono troppo numerosi per essere tutti perseguiti), formalmente legittima qualsiasi atto discrezionale del PM trasformandolo formalmente in un “atto dovuto”, e come tale insindacabile a prescindere dai danni che genera sul piano dei diritti civili, dei costi della giustizia e della sua efficienza. 

Va subito aggiunto che l’episodio del conflitto tra i magistrati delle procure di Salerno e Catanzaro evidenzia anche un’altra anomalia del nostro sistema giudiziario, strettamente collegata al principio di obbligatorietà dell’azione penale.  Avendo formalmente imposto a tutte le procure ed a tutti i pubblici ministeri l’impossibile compito di perseguire efficacemente tutti i reati, il nostro Costituente ne ha anche tratto la “logica” conseguenza  che  non vi era alcun bisogno di creare un sistema unitario e gerarchico dell’assetto del PM, e neppure un soggetto istituzionale che fosse politicamente responsabile del suo coordinamento e delle politiche pubbliche in materia criminale.  L’assetto unitario e gerarchico del PM su base nazionale è invece caratteristica comune  a tutti gli altri paesi democratici, ove un conflitto come quello tra le procure di Salerno e Catanzaro non si sarebbe potuto verificare non solo perché gli ambiti di discrezionalità dei Pm sono regolati e responsabilizzati ma anche perché avrebbe trovato preventiva soluzione e/o coordinamento al livello gerarchico più elevato, distrettuale o nazionale. 

Una postilla.  Il conflitto tra le procure di Salerno e Catanzaro è solo il più eclatante esempio della conflittualità che da molti anni caratterizza la vita delle nostre procure della Repubblica e che trae, anch’essa, origine dalla peculiari caratteristi di assetto del nostro PM.  Ricorrenti sono, infatti, stati i casi di aspri conflitti tra gruppi di pubblici ministeri all’interno delle singole procure, generati anche dai diversi orientamenti in materia di indagini e di rilevanza dei diversi tipi di reato  (ad esempio nelle procure di Palermo e della stessa Catanzaro nel 2005).  Di regola gli interventi del CSM in materia sono stati inefficaci e tardivi, anche perché l’appartenenza a diverse correnti dei PM in conflitto ha spesso generato in seno al CSM, paralizzanti e prolungate contrapposizioni tra i rappresentanti delle loro rispettive correnti. 

Il Giornale, 4 ottobre 2008

In questi giorni vari giornali hanno ricordato, per l’ennesima volta, che l’On. Violante, quando era presidente della Camera, aveva “legittimato” i ragazzi di Salò che avevano combattuto per ideali in cui credevano in buona fede.  Ricordo che allora l’On Tremaglia più di tutti ebbe a compiacersi di quel riconoscimento.  In quell’occasione io, ex ragazzo di Salò, detestai l’On. Tremaglia e gli altri del suo partito che assunsero atteggiamenti simili ai suoi.  Mi sentii inoltre profondamente offeso dall’iniziativa dell’On. Violante, con cui avevo avuto sino ad allora rapporti non ostili.  Per spiegare il perché di questa mia reazione devo raccontare brevemente la mia storia di ex-ragazzo di Salò. 

Nel 1944, quando avevo solo 12 anni, pensavo che fosse un disonore aver cambiato alleati nel corso della guerra e che questo disonore doveva essere “lavato”, se necessario, anche con il proprio sangue” (erano le parole allora in uso che io seguitavo a ripetermi).  Volendo arruolarmi andai al comando delle Brigate Nere che, a Bologna, aveva sede in Via Manzoni.  Presero i miei dati personali, indirizzo compreso, ed avvertirono subito mio padre (abitavamo molto vicino e cioè nell’ufficio di mio padre in Palazzo d’Accursio, dopo che la nostra casa era andata distrutta dai bombardamenti).  Mio padre mi disse che ero troppo giovane per fare il soldato e che comunque chi vuol farlo non sceglie un corpo di polizia politica, come le Brigate Nere, ma un regolare corpo dell’esercito “in grigio verde”.  Allora non riuscii a capire perché, ma ne tenni conto.  Il mio secondo tentativo fu fatto all’inizio del 1945.  Andai questa volta al comando della Decima Mas e riuscii a convincere il capitano Simula ad arruolarmi (ricordo il suo nome perché è scritto sul modulo del reclutamento che ancora conservo),  Per convincerlo gli mostrai il giornale che riportava il decreto firmato da Mussolini con cui si autorizzava l’arruolamento dei minori di 16 anni,  gli dissi che i miei genitori erano entrambi morti sotto i bombardamenti e che vivevo ospite di parenti non stretti che erano molto seccati di doversi occupare di me (le condizioni di devastazione in cui versava Bologna gli impedivano di controllare).  Con una certa riluttanza mi firmò il foglio di via per Milano (Piazza Fiume) dove sarei dovuto andare con mezzi di fortuna.  Come a qualsiasi altra recluta mi offrì una razione di sigarette e 500 lire.  Con sdegno rifiutai l’offerta “perché quello che facevo non lo facevo per avere compensi”, ed insieme con un altro ragazzo, senza una lira in tasca, mi avviai alla volta di Milano ove giunsi quattro o cinque giorni dopo.  Ben presto fui riportato dai miei genitori. 

Con l’arrivo delle truppe alleate, il 21 aprile 1945, dovemmo fuggire la notte stessa, per evitare che mio padre fosse, senza ragione alcuna, sommariamente giustiziato (che questa fosse l’intenzione dei partigiani ci era stato detto dal comandante dei vigili urbani che aveva con loro rapporti).  Mio padre fu comunque epurato sino al 1953, e per 8 anni vivemmo prima in uno scantinato e poi in una soffitta.

Dopo la guerra la mia famiglia ed io ci rifiutammo di credere che i nostri alleati tedeschi avessero organizzato campi di sterminio.  Era la propaganda dei vincitori.  Ci ricredemmo solo quando tornò dall’America il fratello di mia madre che ci disse che era tutto vero (a lui non potevamo non credere).  Fu un vero shock per tutti noi.

Per comprendere appieno i sentimenti che ispiravano i comportamenti della mia famiglia, e quindi anche i miei, ricordo che vari anni dopo fine della guerra trovai la mala copia di una lettera che mio padre, congedato dall’esercito nel luglio 1943, aveva scritto all’inizio del 1944 ad un colonnello, suo ex commilitone, che lo sollecitava ad entrare nelle forze armate della Repubblica di Salò.  Nella sua lettera mio padre diceva che si augurava la vittoria dell’Asse, ma che non poteva accettare.  Per quanto considerasse i partigiani dei traditori non avrebbe potuto mai sparare contro un altro italiano. 

Per molti anni mi sono tenuto lontano dalla politica, le esperienze fatte dalla fine della guerra me lo impedivano.  Solo nel 1956, a Londra mi sono avvicinato alle idee socialiste.  Ma di politica attiva non ne ho fatta fino alla metà degli anni ’60 dopo tre anni di permanenza negli Stati Uniti.

Dopo questi brevi ricordi posso ritenere che sia possibile far comprendere le ragioni per cui mi sentii offeso dai riconoscimenti che agli ex ragazzi di Salò provenivano da Violante e dagli apprezzamenti a lui rivolti da Tremaglia ed altri.  Come ex ragazzo di Salò non posso accettare di vedere legittimati i miei comportamenti di allora, tutti ispirati da sentimenti coltivati in assoluta buona fede, da un signore che nonostante conoscesse i crimini commessi da Stalin (io quelli commessi da Hitler non li conoscevo), nonostante la repressione dell’Armata Rossa a Budapest si è iscritto al Partito Comunista con piena coscienza di quegli eventi.  Io non voglio giudicare o condannare le sue scelte politiche.  Quelle scelte tuttavia non gli danno nessun titolo, nessuna autorità morale per legittimare i miei comportamenti e le mie scelte di quando avevo neanche 13 anni, e neppure quelle di chi aveva più anni di me, che in purezza di sentimenti fecero scelte simili alle mie.  Sinceramente preferisco i suoi compagni di partito che non cambiano idea sulle mie scelte di allora.  Io, per mio conto, sono ancora orgoglioso delle scelte che feci allora, pur avendo da moltissimi anni coltivato idee politiche ben lontane da quelle della Repubblica di Salò.  Ne sono orgoglioso perché ora come allora cerco ancora di fare le cose in cui credo senza curarmi troppo delle mie convenienze.  Può dire lo stesso l’On. Violante?

Una postilla:  più volte in passato ho pensato di scrivere questo articolo e più volte ho cominciato a farlo.  Ci mettevo troppa rabbia e non trovavo la misura giusta.  Spero di averla trovata questa volta. 

Libero, 12 luglio 2007

E’ iniziata in questi giorni al Senato la discussione sulle modifiche all’ordinamento giudiziario proposte dal Ministro Mastella.  Il testo normativo da lui proposto con riferimento alle valutazioni di professionalità dei magistrati cancella, senza che appaia esplicitamente, uno dei compiti che l’articolo 105 della Costituzione attribuisce al CSM. Quello,cioè, di provvedere alle promozioni dei magistrati vagliandone le qualificazioni professionali nel corso della loro carriera.  Compito di grande rilievo voluto dal costituente per garantire ai cittadini magistrati che avessero le qualificazioni necessarie ad amministrare giustizia.  Il potente sindacato dei magistrati è sempre stato contrario a quelle valutazioni di professionalità, non a parole ma certamente nei fatti.  Per circa 40 anni ha operato con successo per svuotare di reale contenuto quelle valutazioni ed ora, con questa proposta di riforma, se approvata, otterrà quanto da anni richiede e cioè che il dettato costituzionale relativo alle promozioni divenga anche formalmente lettera morta. Per comprendere queste affermazioni è necessario riassumere e valutare molto brevemente quanto accaduto e quanto sta accadendo. 

Le valutazioni per le promozioni dei magistrati finora previste dalla legge sono quattro, tutte collegate a distinte qualifiche:  dopo due anni dal reclutamento la valutazione per la promozione a magistrato di tribunale, dopo altri 11 anni per la promozione a magistrato di appello, dopo altri 7 anni per la promozione a magistrato di cassazione dopo altri 8 anni per la promozione a magistrato di cassazione con funzioni direttive.  Le valutazioni per quelle promozioni sono state sinora fatte a livello distrettuale dai consigli giudiziari ed al livello nazionale, in via definitiva, dal CSM.  In entrambi gli organismi la stragrande maggioranza dei componenti è composta da rappresentanti del sindacato della magistratura, cioè l’Associazione Nazionale Magistrati.  Risultati:  1) nonostante la legge preveda vagli rigorosi, negli ultimi 40 anni tutti i magistrati sono stati promossi a tutti i livelli della carriera con valutazioni altamente laudative e tutti hanno raggiunto il massimo della carriera ed il più alto livello di stipendio e pensione, con la sola eccezione di coloro che avevano subito gravissime condanne disciplinari o penali (molto spesso  tuttavia la bocciatura ha ritardato solo di qualche anno il pieno svolgimento della carriera e dei relativi vantaggi economici); 2) nei 40-45 anni in cui di regola rimangono in servizio i nostri magistrati non subiscono, da ormai 40 anni, nessun concreto vaglio di professionalità e tutti risultano formalmente grandi giuristi e grandi lavoratori.

Utilizzando ricerche da me condotte su decine di migliaia di promozioni effettuate a partire dagli anni ’60, all’inizio del mio mandato di consigliere del CSM ho presentato una relazione (riportata integralmente nel verbale del 13 novembre 2002) nella quale si documentavano le molteplici conseguenze negative derivanti dalla pluri-decennale assenza di valutazioni della professionalità dei nostri magistrati.  Nessuno degli altri componenti del CSM ha sollevato obiezioni – né avrebbero potuto- sulla veridicità della mia relazione.  Tanto che in quella stessa seduta il CSM decise di istituire una commissione di studio per meglio effettuare, in futuro, le valutazioni di professionalità dei magistrati in occasione delle promozioni (le proposte di quella commissione non hanno tuttavia avuto alcun effetto).

In quella mia relazione iniziale, e poi più volte nel corso dei 4 anni di lavoro consiliare ho ricordato che nei lavori della Costituente non vi era nessuna indicazione che il termine “promozioni” utilizzato all’art. 105 potesse avere un significato diverso da quello che ha nella lingua italiana. Che quindi le promozioni generalizzate e prive di sostanziale contenuto valutativo effettuate dal CSM negli ultimi 40 anni costituiscono di fatto la violazione di un importante obbligo imposto al CSM stesso dalla nostra Costituzione. 

Il progetto di legge governativo in discussione al Senato soddisfa appieno le richieste da tempo avanzate del sindacato della magistratura e risolve alla radice il problema delle promozioni.  Elimina le qualifiche di magistrato di appello, di magistrato di cassazione, di magistrato di cassazione con funzioni direttive, cioè elimina tutti i livelli della carriera dei magistrati (che sono poi quelli conosciute dal Costituente al momento di scrivere l’art. 105).  Se, come sembra, quel progetto di legge verrà approvato, il CSM non effettuerà più le promozioni dei magistrati, neppure formalmente.  Non potrebbe neppure farlo perché le qualifiche cui i magistrati dovrebbero essere promossi non esisterebbero più.  Tuttavia, tra i compiti e gli obblighi del CSM previsti dall’articolo 105 della nostra Costituzione rimarrebbe comunque quello di effettuare promozioni che non verranno più fatte.  Si tratta in buona sostanza di una modifica della Costituzione fatta, senza dirlo, con legge ordinaria. 

 

Giuseppe Di Federico

 

Due postille.  La prima. Dicendo e mostrando che per i 40-45 anni di permanenza in servizio i nostri magistrati non sono sottoposti a reali vagli di professionalità non voglio certo affermare che non vi siano magistrati di grande valore (con alcuni di essi ho a lungo collaborato, con Giovanni Falcone, con Adolfo Beria di Argentine, con Girolamo Minervini, ed altri ancora).  I magistrati di grande valore sono tuttavia tali solo per virtù propria e non perchè tutti i magistrati siano sospinti ad esserlo da efficaci stimoli istituzionali come avviene, invece, in altri paesi europei ove i sistemi di promozione dei magistrati sono cosa molto seria ed altamente selettivi. 

Seconda postilla.  Ho detto che finora le promozioni sono state temporaneamente negate solo a seguito di gravi violazioni disciplinari.  Cosa sia una grave violazione disciplinare è concetto assai relativo che merita una illustrazione onde capire cosa significa per il CSM.  Faccio il più semplice degli esempi di cui dispongo.  Un pubblico ministero aveva dimenticato di ordinare la scarcerazione di un extracomunitario in detenzione preventiva ed il malcapitato è rimasto ingiustamente in carcere per oltre 15 mesi.  Il pm in questione aveva ricevuto dal CSM la sanzione disciplinare dell’ammonimento (poco più di un buffetto).  Il 18 febbraio 2004 CSM ha deciso di promuovere comunque quel pm.  A chi obiettava che il suo comportamento denotava mancanza di professionalità e diligenza, un consigliere ha risposto che dopotutto il pm era incorso in quella dimenticanza una sola volta e che quindi non si trattava di un comportamento abituale.  Queste affermazioni non appaiono nel verbale del CSM, ma hanno tuttavia convinto la maggioranza dei suoi componenti.  

Libero, 26 febbraio 2006

Giovedì scorso il Consiglio Superiore della Magistratura ha espresso dure critiche nei confronti del Parlamento francese reo di aver violato l’indipendenza della magistratura e la divisione dei poteri.  Il CSM era chiamato ad approvare il testo di una risoluzione approvata dal network dei Consigli di giustizia europei (di cui il CSM italiano fa parte) nel quale molto genericamente si denunziavano gli attacchi alla magistratura che si stanno verificando in Europa.  La condanna espressa nei confronti del Parlamento francese risulta tuttavia chiaramente dal documento ufficiale che accompagna quella delibera e dalla discussione che si è svolta in seno al Consiglio. 

I fatti che hanno dato origine alla censura sono così riferiti nel documento sottoposto all’approvazione del CSM: “Il 14 febbraio 2006 vi è stata una diretta televisiva -durata circa sei ore- durante la quale era stato intervistato [da una commissione parlamentare francese] il giudice Fabrice Burgaud per aver disposto la carcerazione preventiva di 14 persone accusate di stupro, violenza , corruzione di minori, accuse da cui sono state poi tutte assolte, ad esclusione di uno degli imputati che si era suicidato nel corso delle indagini……..Lo stesso Presidente della Repubblica Jaques Chirac aveva definito la vicenda ‘un disastro giudiziario senza precedenti’  A seguito dell’accaduto, il Parlamento aveva disposto l’istituzione di una commissione parlamentare di inchiesta…e nel corso dei suoi lavori aveva chiamato a testimoniare proprio il giudice Fabrice Burgaud , ritenuto da tutti il  responsabile principale della vicenda.  I fatti avevano offerto ai politici l’occasione per mettere sotto accusa tutta la magistratura e per rimettere in discussione la questione della separazione dei poteri. La situazione doveva ritenersi, a detta dei rappresentanti francesi, molto preoccupante”.

La censura al Parlamento francese da parte del CSM italiano risulta poi chiaramente dal dibattito consiliare da me trascritto ed in particolare dall’intervento con cui l’On. Berlinguer –che è anche Presidente del Nework Europeo dei Consigli- ha illustrato le ragioni per cui il CSM doveva approvare la delibera.  Con riferimento all’audizione del magistrato francese in Parlamento ha infatti testualmente affermato che “non è legittimo che questa audizione si trasformi in una attività di procuratore o PM collettivo trasformando  i membri della commissione d’inchiesta in procuratori che trattano il magistrato come imputato, quindi capovolgendo, anzi uccidendo” il principio della divisione dei poteri di cui parla Montesquieu.  E ancora, sempre con riferimento alle scorrettezze del Parlamento francese nell’effettuare l’audizione del magistrato: “un magistrato che si considera aver commesso un errore giudiziario lo si riduce alla condizione di imputato, intervenendo negli atti giudiziari, quindi se mi permettete, uno stravolgimento della separazione dei poteri”

Nel mio intervento in Consiglio ho fatto inutilmente notare che non rientrava tra i compiti del nostro CSM censurare i comportamenti del Parlamento francese.  La stragrande maggioranza del CSM ha approvato il documento e condiviso appieno le censure al Parlamento francese contenute nella documentazione distribuita e rese oltremodo esplicite dalle motivazioni formulate dall’On. Berlinguer.  Hanno votato a favore della sua mozione tutti i consiglieri magistrati, con il mio voto contrario e tre astensioni. 

A prescindere da quello che ognuno di noi può pensare sui comportamenti del Parlamento francese,  assume di per sé, e sotto vari profili, notevole rilievo istituzionale e politico il fatto che il nostro CSM li abbia censurati. 

In primo luogo perché il Presidente del nostro CSM è il Presidente della Repubblica che, sebbene assente al momento della delibera, non abbia partecipato alla seduta del Consiglio, finisce comunque per essere coinvolto in questa vicenda. 

In secondo luogo perché solleva questioni che assumono rilievo a livello europeo.  Quale è il ruolo del Network europeo dei Consigli di giustizia?  Può censurare i comportamenti delle istituzioni dei singoli stati europei su tutte le questioni che suo giudizio riguardano le magistrature nazionali?  Anche a voler ritenere che si tratta di un organismo privato che ha il diritto di espime liberamente i suoi convincimenti, si può poi consentire che le sue censure vengano fatte proprie dai CSM nazionali che sono invece istituzioni pubbliche, spesso di rilievo costituzionale? 

Il Giornale, 29 marzo 2005

 Giovedì scorso la maggioranza del CSM ha bocciato un progetto di ricerca che riguardava la presenza delle donne in magistratura in vari paesi, anche extracomunitari (come la Turchia).  Una ricerca con cui si voleva dare seguito ad un’altra  sul medesimo argomento condotta  l’anno scorso dallo stesso CSM.  Coloro che hanno votato contro (me compreso) sono stati rappresentati da alcuni giornali ad ampia diffusione come affetti da pregiudizi nei confronti delle donne. E’ una rappresentazione assolutamente falsa.  Le ragioni della bocciatura nulla hanno a che fare con una supposta contrarietà a promuovere la piena e paritaria presenza delle donne a tutti i livelli della giurisdizione ed in tutte le funzioni direttive.  

Molte cose si possono rimproverare al CSM ma certo non quella di aver assunto decisioni di natura discriminatoria nei confronti delle donne.  Gli riuscirebbe difficile anche se lo volesse, visto che ormai da oltre 35 anni tutti i magistrati, uomini e donne, vengono promossi automaticamente fino ai vertici della carriera in base all’anzianità di servizio. Di fatto la ricerca è stata bocciata perchè non era in alcun modo collegabile ai compiti istituzionali del CSM né in alcun modo funzionale o anche minimamente rilevante per le decisioni che il CSM deve assumere con riferimento alle donne magistrato.  Ciò è di per sé motivo sufficiente per impedire al CSM di investire risorse umane e materiali in quel tipo di ricerche transnazionali.  Quelle risorse potrebbero, invece, essere molto meglio investite dal CSM per effettuare analisi che sarebbero necessarie al suo efficiente (o meno inefficiente) funzionamento. 

Come noto, il Presidente della Repubblica  ha di recente scritto al CSM per denunziare le gravi disfunzioni derivanti dai pesanti ritardi con cui il CSM stesso provvede alla copertura dei posti direttivi ed ai trasferimenti.  Non si tratta dei soli ritardi.  Questi si verificano in forma grave, ed altrettanto disfunzionale, in quasi tutte le attività del CSM:  nell’approvazione dei piani biennali di organizzazione degli uffici giudiziari i ritardi sono cronici e varie volte è anche è capitato che l’approvazione sia avvenuta addirittura dopo che il biennio era già scaduto;  nei trasferimenti d’ufficio dei magistrati che col loro comportamento hanno compromesso a livello locale l’immagine della giustizia o compromesso la sua funzionalità si giunge spesso a decidere dopo un anno, due anni, ed anche più (spesso quando le cause delle disfunzioni si sono incancrenite o sono già state superate);  nelle autorizzazioni ai magistrati per lo svolgimento dei moltissimi incarichi di insegnamento, che essi stessi si procurano, le autorizzazioni vengono quasi sempre date con molto ritardo nonostante sia formalmente, ma non di fatto, vietato ai magistrati di svolgere incarichi extragiudiziari senza la preventiva autorizzazione del CSM  (ad esempio, nel periodo tra settembre 2002 ed luglio 2003 sono stati deliberati 653  incarichi di insegnamento superiori a 9 ore:  nel 56% dei casi con notevole ritardo, nel 15% dei casi addirittura ad incarico già espletato);  nella riammissione in servizio dei magistrati che sono stati componenti del CSM o di quelli che rientrano dopo il mandato parlamentare il Consiglio decide con molti mesi di ritardo, ma nel frattempo quei magistrati ricevono comunque la loro retribuzione come fossero in servizio (in altre parole godono di un prolungato periodo di vacanze a spese dello Stato).

Elencare tutti i ritardi con cui il CSM opera ed illustrare le conseguenze disfunzionali, organizzative e finanziarie che da essi derivano sarebbe qui impossibile.  Gli esempi sommariamente forniti sono però sufficienti a domandarsi: perché invece di voler impegnare le risorse umane e materiali del CSM in attività di ricerca non collegabili a sue esigenze funzionali –come la ricerca comparata sulle donne magistrato- non si effettuano, invece, sistematiche ricerche sulle cause dei ritardi nello svolgimento delle sue attività istituzionali?  Di ricerche, cioè, volte ad individuare procedimenti e strumenti atti ad eliminare i ritardi o quantomeno a ridurli?  Di fatto la contrarietà a svolgere questo tipo di ricerche deriva dalla certezza che esse finirebbero fatalmente per evidenziare che le cause dei ritardi derivano dal farraginoso sistema di autogoverno della magistratura che si è venuto sviluppando e vieppiù complicando col passare del tempo.  Un sistema di autogoverno che opera, oltre che al livello del CSM, anche all’interno di tutti gli uffici giudiziari e nei consigli giudiziari dei 26 distretti con una fitta rete di interrelazioni tra i vari livelli.  Toccare il complesso di quelle farraginose, complicate e capillari procedure decisionali non solo evidenzierebbe la necessità di rivedere il rapporto tra le attuali modalità di esercizio dell’autogoverno e le esigenze di funzionalità dell’apparato giudiziario ma verrebbe anche a pregiudicare la sopravvivenza proprio di quei meccanismi di cui si nutre il proselitismo ed il potere clientelare delle varie correnti del sindacato della magistratura, cioè di quei meccanismi di autogoverno che quelle correnti quotidianamente gestiscono, spesso in conflitto tra loro, a tutti i livelli.  

Due postille

La prima.  Molti anni fa ho condotto la prima ricerca sulla presenza delle donne in magistratura, ricerca nella quale ho anche evidenziato quanto fossero ridicole le motivazioni di coloro che fino al 1963 erano riusciti ad impedire il loro ingresso nel corpo giudiziario.   E’ quindi del tutto pretestuoso che ora la stampa mi presenti come “contrario ad agevolare le donne magistrato”.

La seconda postilla. In questo articolo mi sono astenuto dall’esprimere valutazioni sulla qualità della ricerca comparata sulle donne magistrato già svolta dal CSM l’anno scorso.  Ha comunque ottenuto un grande successo ed una notevole risonanza sul piano mediatico.

Il Giornale, 22 febbraio 2005

Da ormai molti anni il CSM ritiene di essere legittimato a definire di volta in volta quali siano le sue competenze senza nessun riguardo per i limiti posti al suo operare dal nostro assetto costituzionale.   E’ capitato più volte in passato, sta capitando di nuovo in questi giorni.  Vediamo di che si tratta. 

Giovedì scorso è pervenuta all’approvazione dell’assemblea plenaria del CSM una proposta della sesta commissione referente nella quale si criticava molto duramente il contenuto delle disposizioni di una proposta di legge in materia di prescrizione dei reati presentata da deputati della maggioranza.  Dal modo con cui questa proposta di delibera era stata iscritta all’ordine del giorno non si capiva a cosa servisse e quale ne fosse la finalità.   Ciò è invece emerso con tutta evidenza nel corso della discussione quando un consigliere ha chiesto il rinvio della pratica ad altra seduta per poter studiare con attenzione la proposta.  I consiglieri proponenti hanno obiettato che la proposta di legge era in fase avanzata di approvazione e che, quindi, il rinvio avrebbe potuto impedire al CSM di far pervenire in tempo utile al Parlamento il proprio autorevole contributo di opposizione al progetto di legge proposto dai deputati della maggioranza.   Mentre il dibattito proseguiva, il Vice Presidente Rognoni e l’On. Berlinguer (entrambi eletti al CSM dal Parlamento su indicazione dei partiti dell’opposizione) hanno effettuato due telefonate usando i loro cellulari.  Dopo le loro telefonate, presumibilmente indirizzate a loro personali interlocutori in Parlamento, si è appreso che anche col rinvio a questa settimana il parere del  CSM di dura critica alla proposta di legge sostenuta dai partiti della maggioranza, e quindi anche di appoggio alle tesi sostenute in Parlamento dai partiti di opposizione, sarebbe comunque pervenuto in tempo utile per essere preso in considerazione dal legislatore. 

Non è questo il solo caso in cui il CSM ha preteso di includere tra i suoi compiti istituzionali quello di esercitare ufficialmente ed a pieno titolo un ruolo attivo nel processo legislativo. Nel 1968 cercò addirittura di attribuirsi quel compito in via continuativa e definitiva con una variazione del suo regolamento interno.  Il Presidente della Repubblica, Giuseppe Saragat, dopo aver consultato i Presidenti dei due rami del Parlamento rifiutò di firmare quella variazione del regolamento ed inviò un  missiva ufficiale al CSM nella quale spiegava perchè  nel nostro assetto istituzionale il CSM non poteva avere rapporti diretti col Parlamento ed assumere ruoli attivi nell’ambito dell’iter legislativo.   Diceva, tra l’altro, in quella lettera:  “L’instaurazione di rapporti diretti con il Parlamento…..contrasta con il nostro ordinamento costituzionale, in quanto verrebbe a creare una situazione di responsabilità politica del Consiglio superiore verso le Camere: situazione che deve ritenersi esclusa per la posizione di indipendenza che la Costituzione ha inteso assicurare al Consiglio superiore, e per il fatto stesso che il Consiglio è presieduto dal Capo dello Stato…….Per quanto riguarda i rapporti con il Governo, a norma della Costituzione e delle leggi vigenti il Consiglio può averne soltanto con il Ministro per la giustizia”.

E’ questa l’unica presa di posizione ufficiale assunta da un Presidente della Repubblica  in materia di rapporti diretti tra CSM e Parlamento, una posizione ufficiale cui il Presidente volle dare particolare solennità assumendola in piena concordanza con i Presidenti dei due rami  del Parlamento.  Ci sembra di particolare rilievo sottolineare che il Presidente Saragat non si sia  limitato solo escludere che il nostro assetto costituzionale possa consentire che il CSM stabilisca rapporti diretti col Parlamento,  ma abbia anche richiamato l’attenzione sull’esigenza di evitare che il CSM, assumendosi la responsabilità politica di intervenire autonomamente con suoi pareri nel dibattito parlamentare su processi legislativi in corso, venga con ciò stesso ad offuscare il ruolo super partes che è proprio del Presidente della Repubblica anche nell’esercizio dei suoi compiti di Presidente del CSM.

Una Postilla.  Non mi risulta che il nostro assetto istituzionale sia cambiato rispetto a quello rappresentato nel 1968 dal Presidente Saragat, né mi risulta che il Quirinale abbia da allora dato ad esso interpretazioni diverse per quanto concerne la instaurazione di rapporti diretti tra CSM e Parlamento ed i riflessi negativi che ciò avrebbe sulla stessa figura super partes del Presidente della Repubblica.

 

Il Giornale, 3 aprile 2004

Si conclude oggi lo sciopero degli avvocati aderenti alle Camere penali.  La principale lagnanza degli avvocati riguarda il fatto che nei progetti di riforma dell’ordinamento giudiziario di cui si discute in Parlamento non è prevista la divisione della carriera dei giudici da quella dei pubblici ministeri (pm).  In alte parole, gli avvocati chiedono che i giudici ed i pm siano reclutati separatamente ed abbiano una diversa carriera.  Lo vogliono non per ragioni corporative, ma per garantire al cittadino un giusto processo.  A loro avviso, cioè, la divisione delle carriere porrebbe accusa e difesa sullo stesso piano di fronte al giudice. Il giudice diverrebbe finalmente imparziale perché verrebbe reciso quel legame di solidarietà di corpo tra giudici e pm.  Un legame organico che può portare il giudice a privilegiare le aspettative del suo collega pm, cioè di colui che accusa, rispetto alle richieste avanzate dall’avvocato che difende i diritti di libertà del cittadino. 

A mio avviso la richiesta degli avvocati è pienamente condivisibile e conforme agli ordinamenti di tutti gli altri paesi a consolidata democrazia che hanno un processo di tipo accusatorio.  E’ inoltre conforme ad una delibera del Parlamento europeo del 1997 sul rispetto dei diritti umani secondo la quale “è anche necessario garantire l’imparzialità dei giudici distinguendo tra la carriera dei magistrati che svolgono attività di indagine e quella del giudice al fine di assicurare un giusto processo”.  Non riesco, tuttavia, a comprendere come i dirigenti delle Camere penali possano ritenere di poter raggiungere gli obiettivi da loro voluti con la sola divisione delle carriere.  Che ciò non sia di per sé sufficiente risulta non solo dall’analisi delle soluzioni adottate negli altri paesi a consolidata democrazia, ma anche dalle stesse ricerche condotte, e già pubblicate, sulle esperienze professionali di un numero molto elevato di avvocati appartenenti alle Camere penali (G. Di Federico e M. Sapignoli, “Processo penale e diritti della difesa”, Carocci ed.).  Mi riferisco a ricerche condotte intervistando in diversi periodi e per ben tre volte un campione di 1000 avvocati penalisti.  Certamente una maggioranza, sempre crescente, di loro vuole una netta separazione delle carriere (si passa dal 78% del 1992 al 94,8% del 2000).  L’assoluta maggioranza di loro, tuttavia indica anche molte deviazioni dalle condizioni minime di un giusto processo che non possono certo sanarsi con la sola divisione delle carriere.  Con riferimento alle proprie esperienze professionali il 56,8% di loro sostiene che tra pm e pm esistono rilevanti differenze nella utilizzazione dei mezzi di indagine per casi del tutto simili; il 66,7% riferisce che i singoli pm usano criteri diversi nell’assumere le decisioni concernenti l’esercizio dell’azione penale e che in entrambi i casi le differenze, derivano dal desiderio di protagonismo o da orientamenti ideologici.  L’assoluta maggioranza degli avvocati sostiene, inoltre, che è prevalente tra i giudici per le indagini preliminari l’orientamento ad assecondare supinamente le richieste del collega pm, ed il 53,2% di loro in varia forma segnala che tra pm e giudice per le indagini preliminari (cioè tra controllato e controllore) esistono comunicazioni informali sui casi da decidere che rendono di fatto inefficace il ruolo dell’avvocato difensore con grave pregiudizio dei diritti di difesa del cittadino.  Molti altri dati di quella ricerca che assumono eguale significato potrebbero essere citati.  Mi sembra tuttavia che quelli  indicati siano sufficienti a mostrare come le disfunzioni che essi rivelano non possano essere sanate dalla sola divisione delle carriere di giudici e pm.  In altre parole non si capisce, né i dirigenti delle Camere penali ce lo spiegano, in quale modo la divisione delle carriere possa di per sé sanare o anche solo ridurre quei fenomeni che gli avvocati hanno indicato nelle interviste e che chiaramente minano alla base il giusto processo.  Le esperienze degli altri paesi democratici dimostrano che la divisione delle carriere di per sé ha un significato poco più che simbolico se non viene accompagnata da innovazioni volte a responsabilizzare e rendere trasparenti le attività del pm vincolandole a predefinite priorità nell’esercizio dell’azione penale e nell’uso dei mezzi di indagine.  Anche se gli avvocati ottenessero la divisione delle carriere, infatti, i pm che lo vogliono potranno seguitare ad operare, nella fase delle indagini, con tutta la libertà e discrezionalità di un poliziotto pienamente indipendente ed irresponsabile.  Pubblici ministeri e giudici seguiteranno ad operare congiuntamente nella stessa associazione sindacale e nelle sue correnti, seguiteranno a svolgere le loro funzioni l’uno accanto all’altro negli stessi palazzi di giustizia e ad eleggere lo stesso CSM.  In tali condizioni non credo proprio si possa realisticamente immaginare che tutto d’un tratto i circa 7.000 magistrati che attualmente esercitano le funzioni giudicanti non percepiranno più come colleghi , o considereranno meno credibili, i circa 2.000 magistrati che rimarrebbero a svolgere funzioni requirenti solo perché a partire da un certo momento non potranno più passare da una funzione all’altra ed i concorsi per le due funzioni verranno separati.  Per quanto desiderabile possa essere la divisione delle carriere, sul piano operativo certamente non potrebbe da sola produrre rilevanti innovazioni sui comportamenti giudiziari.  Io credo che di questo i dirigenti delle Camere penali dovrebbero cominciare a tenere conto.