Giuseppe Di Federico

Il Messaggero, 22 ottobre 2001

Nel precedente articolo abbiamo visto: a) che tutte le posizioni direttive del Ministero della giustizia sono nelle mani dei magistrati;  b) che il nostro Ministro della giustizia non ha alcun potere nella valutazione dei comportamenti dei magistrati suoi dipendenti, né per gratificarli ne per sanzionarli; c) che questi poteri spettano ad un organo esterno al Ministero, e cioè al CSM che li ha anche usati per penalizzare i comportamenti dei magistrati ministeriali che collaborano col ministro su iniziative non gradite alla magistratura organizzata; d) che l’unico potere del Ministro nei confronti dei magistrati che non assecondano o attivamente si oppongono alle sue politiche è quello di allontanarli dal Ministero rinviandoli al loro lavoro giudiziario.

Abbiamo visto che illustri esponenti della magistratura organizzata ritengono che anche questo limitato potere del Ministro sia pericoloso e inaccettabile.  Richiamo i fatti. Cinque magistrati dell’Ufficio legislativo del Ministero della giustizia hanno predisposto un parere fortemente critico su una legge gradita al Ministro ma sgradita alla magistratura ed all’opposizione.  Alcuni senatori dell’opposizione hanno ricevuto ed utilizzato quel parere di natura riservata per contrastare la legge nel corso della discussione parlamentare.  Il Ministro ha allontanato quei 5 magistrati dal Ministero.  A giudizio di autorevoli esponenti della magistratura ciò costituisce una grave minaccia per l’indipendenza della magistratura e “mira ad abbattere il dissenso interno al Ministero”.  Di conseguenza al Ministero potrebbero rimanere solo magistrati disposti ad essere “yes man che si adeguano alla volontà del governo”.  A questo punto anche chi sia del tutto ignaro di quale dovrebbe essere il ruolo dei ministri nei governi democratici si dovrebbe domandare “ma che altro dovrebbero fare i dirigenti di un ministero se non collaborare attivamente e lealmente col Ministro per la realizzazione delle iniziative di cui lui è politicamente responsabile? Se i Magistrati ritengono che il loro ruolo al Ministero della giustizia non sia questo, quale dovrebbe essere?”

La risposta la troviamo espressa in termini molto chiari nella relazione conclusiva di una commissione dell’ANM istituita per definire la questione.  Gli estensori di quella relazione sono due alti magistrati tra cui Ernesto Lupo che a lungo ha occupato posizioni di vertice nella dirigenza del Ministero.  Ci limitiamo a citare uno solo dei brani che, più concisamente di altri prospetta la tesi di fondo.  In esso si afferma che la presenza dei magistrati al Ministero della giustizia è necessaria ed irrinunciabile perché “innanzi tutto essa è volta ad attenuare i pericoli che la funzione servente nei confronti del funzionamento della giustizia -costituzionalmente attribuita al potere esecutivo- si trasformi, nel concreto esercizio, in un condizionamento del potere giudiziario ed in una conseguente violazione del fondamentale principio dell’indipendenza della magistratura”.  In altre parole la funzione primaria dei magistrati del Ministero della giustizia sarebbe quella di sorvegliare il Ministro per evitare che le sue iniziative possano ledere l’indipendenza della magistratura così come di volta in volta definita dall’ANM e dai suoi rappresentanti al CSM.  Il monopolio di tutte le posizioni direttive del Ministero costituisce quindi il principale strumento di sorveglianza e di quotidiano condizionamento dell’operato del Ministro.  Per rendere questa opera più attenta e penetrante, negli ultimi decenni si sono fatti destinare al Ministero alcuni dei maggiori leaders dell’ANM e numerosi magistrati ex componenti del CSM. 

La sommaria descrizione che abbiamo fatto dell’anomalo rapporto che in Italia esiste tra il Ministro della giustizia ed magistrati ministeriali e dell’altrettanto anomala percezione che i magistrati hanno del loro ruolo al Ministero, ci consente ora di trarre alcune conclusioni.

            1)  Non esistono né possono esistere iniziative del Ministro che debbano rimanere riservate quando i magistrati ministeriali ritengono che esse potrebbero ledere l’indipendenza della magistratura o i suoi interessi corporativi (per i magistrati le due cose sono largamente coincidenti).  Nei trenta anni che vanno dalla seconda metà degli anni ’60 alla prima metà degli anni ’90 ho ripetutamente trascorso prolungati periodi presso il Ministero della giustizia per svolgervi attività di ricerca, consulenza a ministri e sottosegretari, lavori di commissione.  Sono stato ricorrentemente testimone dell’ansiosa preoccupazione dei magistrati del Ministero quando si sospetta una loro attiva collaborazione alla elaborazione di iniziative del Ministro sgradite alla magistratura organizzata ed ai suoi rappresentanti al CSM.  Informazioni e documenti relativi ad iniziative sgradite sono sempre stati veicolati con grande immediatezza in qualsiasi sede ove si potesse promuovere una azione di contrasto (tra i magistrati parlamentari delle commissioni giustizia, tra i politici “vicini” alla magistratura associata, negli organi associativi, ecc.).  Particolarmente attivi nel creare questi “corti circuiti” e nel generare le azioni di contrasto sono sempre stati i magistrati ministeriali che hanno a lungo coltivato legami con l’esterno e cioè quelli con una prolungata attività sindacale nell’ANM e gli ex componenti del CSM.  

            2)  I magistrati del Ministero che si attivano per condizionare dall’interno l’azione del Ministro, o per far pervenire all’esterno informazioni su iniziative ministeriali che giudicano lesive dell’indipendenza con l’intento di vanificarle, non ritengono di commettere un atto scorretto ma bensì di svolgere un compito che è loro proprio.  Questa credenza non si basa su una irrealistica quanto errata percezione del loro ruolo, non si basa solo su una prassi consolidata contro la quale nessun Ministro si è sinora attivato.  Trova fondamento anche nel fatto che al nostro Ministro della giustizia, a differenza di quanto avviene in altri paesi democratici, siano formalmente sottratte tutte le decisioni relative alla valutazione dei comportamenti dei magistrati ministeriali.  

            3)  Si può così anche comprendere meglio il significato, altrimenti incomprensibile, delle reazioni all’allontanamento dei 5 magistrati dal Ministero e del perché autorevoli esponenti della magistratura abbiano visto nel comportamento del Ministro una minaccia per l’indipendenza della magistratura.  Si capisce anche la loro preoccupazione per la prospettiva che il Ministro, da ora in poi, pretenda dai magistrati ministeriali comportamenti di piena ed esclusiva lealtà nei suoi confronti, così come avviene nei Ministeri della giustizia degli altri paesi europei.  Si capisce infine la preoccupazione dei moltissimi magistrati ancora presenti al Ministero.  Se dovessero adottare comportamenti di piena ed esclusiva lealtà al Ministro si troverebbero nella difficile e pericolosa situazione di essere considerati degli yes man con tutte le conseguenze negative che questo potrebbe avere sulle future decisioni del CSM nei loro riguardi.

Due postille.

La prima.  Non esistono le condizioni perché il Ministro possa sostituire con rapidità i magistrati con altro personale nelle posizioni direttive del Ministero. Se volesse, anche per questa via, ristabilire nel nostro Paese efficaci pesi e contrappesi istituzionali simili a quelli di altri paesi democratici dovrebbe di necessità programmare anche interventi di breve/medio/lungo periodo per la formazione delle necessarie competenze sia all’interno che all’esterno del Ministero (piani utili a questo fine erano stati inutilmente formulati all’inizio degli anni ‘90 quando Giovanni Falcone era Direttore generale presso il Ministero della Giustizia).

La seconda postilla. Il Ministro della giustizia ha negato che esista un collegamento tra l’allontanamento dei 5 magistrati e l’approdo in Parlamento del loro parere sulle rogatorie.  Nessuno sembra credergli.  Non so come stiano le cose.  Posso però dire che se fosse vero ed il Ministro lo ammettesse sarebbe un autolesionista.  Sarebbe infatti costretto ad iniziare un procedimento disciplinare pur non avendo i poteri dei suoi colleghi degli altri paesi europei (al Ministro della giustizia francese, ad esempio, spetta l’ultima parola sulle sanzioni disciplinari dei magistrati ministeriali).  Dovrebbe cioè affidare il giudizio al CSM dopo che l’ANM ha già manifestato una forte critica nei suoi confronti e la sua piena solidarietà a quei 5 magistrati.  Con tutta probabilità quel giudizio finirebbe per trasformare il Ministro da accusatore in accusato. 

Il Messaggero, 20 ottobre 2001

Nelle corso delle ultime due settimane i rapporti tra Ministro della giustizia e magistrati hanno vissuto ripetuti momenti di una conflittualità che non è ancora sopita.  Alla radice delle tensioni in atto vi è una disciplina del rapporto tra ministro e magistrati ministeriali che dal punto di vista organizzativo rasenta l’assurdo e che non ha eguali negli altri paesi democratici.  Prima di parlarne ricordo i fatti come riferiti dalla stampa. 

Il 3 ottobre scorso, durante la discussine su una legge riguardate le rogatorie, un senatore della minoranza ha esibito e citato il parere che i magistrati dell’Ufficio legislativo del Ministero della giustizia avevano preparato per il loro Ministro.  Era un parere in cui, con argomenti simili a quelli della minoranza parlamentare, i magistrati del Ministero criticavano pesantemente la nuova disciplina delle rogatorie che era invece voluta dalla maggioranza e dal loro stesso Ministro.  Di qui, secondo i commenti riportati dalla stampa, la decisione del Ministro di allontanare dal suo Dicastero i 5 magistrati autori del parere e farli tornare a svolgere funzioni giudiziarie.  Pesanti le critiche a questa sua decisione.

Alcuni magistrati del CSM, come Spataro e Rossi, hanno reso allarmate dichiarazioni secondo cui l’iniziativa del Ministro rappresenterebbe una pericolosa minaccia per l’indipendenza della magistratura.  Ha fatto loro eco il presidente dell’Associazione magistrati (ANM) secondo cui i magistrati del Ministero della giustizia debbono svolgere le loro funzioni “in condizioni di assoluta indipendenza”.  Il PG di Milano Borrelli parla “di abbattimento gerarchico del dissenso all’interno del Ministero”.  Commenti dello stesso tenore di quelli dei magistrati sono stati espressi da esponenti dei partiti di opposizione.  Nel frattempo altri 4 magistrati ministeriali hanno reso pubblica la loro decisione di lasciare il Ministero per solidarietà coi colleghi allontanati dal Ministro.  Tutti i magistrati che hanno lasciato il Ministero sono stati subito convocati al CSM ed ascoltati a porte chiuse, dalle quali tuttavia è trapelata la solidarietà e l’apprezzamento manifestato nei loro confronti.  Il segretario di Magistratura Democratica ha dichiarato che ormai “al Ministero possono lavorare solo yes man che si adeguano alla volontà del governo”.  L’ultima notizia è che 16 magistrati, tra i tantissimi che ancora prestano servizio presso il Minitero, hanno scritto un lettera al Ministro Castelli, di cui hanno subito spedito copia anche al CSM, in cui esprimono la loro preoccupazione “di vedere progressivamente ridotti gli spazi professionali dei magistrati al Ministero” e chiedono che sia chiarito il loro rapporto col Ministro. 

Nessun giornale ha tentato di dare una spiegazione di questi eventi, solo cronistoria e commenti espressi da magistrati e politici.  Nessuno ha cercato di spiegare cioè se siano i magistrati che hanno una visione distorta del loro ruolo al Ministero oppure se sia il Ministro che abusa dei propri poteri.  Di spiegare inoltre perchè episodi di questo genere non siano mai capitati, né potrebbero capitare, in altri paesi europei. 

La legge prevede che i magistrati possono essere destinati al Ministero della giustizia solo se vi sia il gradimento del Ministro e non possono restarvi quando tale gradimento viene meno.  Ciò sembrerebbe attribuire al Ministro grandi poteri ed una grande influenza sui comportamenti dei magistrati del suo Dicastero.  Non è così per una serie di ragioni che si rafforzano a vicenda e che vanno dalla peculiare disciplina del rapporto tra ministro e magistrati ministeriali alle modalità con cui sono state interpretate ed applicate nel corso del tempo.

A differenza dei Ministri della giustizia degli altri paesi europei in cui lavorano magistrati, il nostro Ministro non ha alcun potere decisionale per quanto concerne la valutazione dei comportamenti dei magistrati che da lui dipendono, né per gratificarli nè per sanzionarli.  In Italia, e solo in Italia, le promozioni, le sanzioni, le future assegnazioni di sedi e funzioni gradite spettano esclusivamente al CSM anche per i magistrati che lavorano al Ministero della giustizia.   Viene con ciò stesso sottratto al nostro Ministro della giustizia uno degli strumenti fondamentali dell’assetto organizzativo che fa capo ai ministri della giustizia degli altri paesi democratici e su cui poggia in maniera rilevante la stessa capacità del Ministro di formulare e perseguire autonomamente  le iniziative da prendere e quindi di sollecitare ed ottenere dai suoi dipendenti comportamenti conformi alle politiche che vuole perseguire e per le quali formalmente assume la responsabilità politica.

Il secondo peculiare aspetto è costituito dal fatto che i magistrati detengono tutte le posizioni direttive del Ministero.  Fino ad alcuni anni fa ciò era imposto dalla legge ed ha sempre costretto il Ministro ad attribuire ai magistrati anche responsabilità gestionali per cui non avevano alcuna competenza (nel campo dell’edilizia, delle carceri, della modernizzazione tecnologica degli uffici, ecc.).  Recenti leggi consentirebbero al Ministro di attribuire funzioni direttive anche a personale diverso dai magistrati.  Per ragioni che sarebbe troppo lungo qui ricordare non è tuttavia possibile che la sostituzione dei magistrati con altro personale possa essere effettuata, se non in misura molto ridotta, nel breve/medio periodo.  Di qui una situazione organizzativa paradossale ed altamente disfunzionale che non ha eguali in nessuna altra organizzazione di cui si abbia conoscenza e che fa del Guardasigilli un ministro a “sovranità molto limitata”.  Da un canto il Ministro della giustizia è costretto a dipendere interamente, sotto il profilo progettuale ed operativo, dalla collaborazione dei magistrati ministeriali.  Dall’altro non ha nessuno dei poteri che nelle organizzazioni servono ad indirizzare e responsabilizzare i magistrati da lui dipendenti: quei poteri sono riservati alla esclusiva competena di un altro organo e cioè del CSM.  Si hanno gli stessi effetti che si avrebbero in una qualsiasi altra organizzazione in cui le decisioni sulle promozioni, gli aumenti salariali, la disciplina fossero sottratti ai responsabili dell’organizzazione stessa ed assegnati in via esclusiva ad un organismo esterno composto in assoluta prevalenza dalle rappresentanze sindacali di tutto il personale (20 dei 33 componenti del CSM sono, infatti, eletti da tutto il personale della magistratura in rappresentanza delle varie correnti del loro sindacato, cioè l’ANM).  In una tale situazione è solo normale che i magistrati ministeriali siano molto più attenti a soddisfare le aspettative del CSM e del loro sindacato piuttosto che quelle del loro Ministro tutte le volte in cui vi sia una reale o potenziale diversificazione di orientamenti tra i due organi.  Le rare occasioni in cui i magistrati ministeriali hanno collaborato col Ministro in contrasto con le aspettative del CSM e dell’ANM sono stati severamente puniti.  Il caso più eclatante e più visibile, ma non il solo, si è avuto con la bocciatura di Giovanni Falcone per il posto di Procuratore Nazionale Antimafia da parte della Commissione per gli incarichi direttivi del CSM.  Come direttore generale degli affari penali del Ministero della giustizia aveva collaborato col Ministro Martelli nella predisposizione di una normativa per il coordinamento delle attività del pubblico ministero che era fortemente avversata dalla ANM e dai suoi rappresentanti al CSM.  Doveva essere punito.  Che Falcone fosse il più qualificato a contrastare i fenomeni mafiosi era questione del tutto irrilevante.

Stando così le cose riesce ancor più difficile capire perché i magistrati considerino pericoloso per l’indsipendenza della magistratura persino un limitato atto di autonomia quale quello compiuto dal Ministro nell’allontanare quei 5 magistrati dal Ministero. La ragione c’è e ce ne occuperemo in un prossimo articolo.

 Che debbano esistere forti limiti alla collaborazione che i magistrati del Ministero della giustizia possono fornire al loro Ministro è stato più volte teorizzato dai rappresentanti della magistratura organizzata.  Mi limito a citare dal testo della relazione conclusiva di una commissione di studio dell’ANM (uno dei due estensori di questa relazione, Ernesto Lupo, è stato, in diversi momenti, Direttore generale del Ministero e Capo di gabinetto del Ministro).  In essa si afferma che la presenza dei magistrati al Ministero della giustizia è necessaria ed irrinunziabile perché “innanzi tutto essa è volta ad attenuare i pericoli che la funzione servente nei confronti del funzionamento della giustizia -costituzionalmente attribuita al potere esecutivo- si trasformi, nel concreto esercizio, in un condizionamento del potere giudiziario ed in una conseguente violazione del fondamentale principio dell’indipendenza della magistratura”.  In altre parole la funzione primaria dei magistrati del Ministero della giustizia sarebbe quella di sorvegliare il Ministro per evitare che le sue iniziative possano ledere l’indipendenza della magistratura così come di volta in volta definita dall’ANM e dai suoi rappresentanti al CSM.  Per rendere più attenta la verifica ed il controllo dell’operato del Ministro ed evitare violazioni dell’indipendenza ed attenuazioni dei loro poteri, negli ultimi decenni si sono fatti destinare al Ministero alcuni dei maggiori leaders dell’ANM e numerosi magistrati ex componenti del CSM. 

La sommaria descrizione che abbiamo fatto dell’anomalo rapporto che in Italia esiste tra il Ministro della giustizia ed magistrati ministeriali e dell’altrettanto anomala percezione che i magistrati italiani hanno del loro ruolo al Ministero, ci consente ora di trarre alcune conclusioni.

            1)  Non esistono né possono esistere iniziative del Ministro o documenti elaborati nel suo Dicastero che possano rimanere riservati quando i magistrati ritengono che essi in una qualsiasi misura potrebbero ledere l’indipendenza della magistratura o i suoi interessi corporativi (per i magistrati le due cose sono largamente coincidenti).  Nei trenta anni che vanno dalla seconda metà degli anni ’60 alla prima metà degli anni ’90 ho ripetutamente trascorso prolungati periodi presso il Ministero della giustizia per svolgervi attività di ricerca, consulenza a ministri e sottosegretari, lavori di commissione.  Sono stato ricorrentemente testimone dell’ansiosa preoccupazione dei magistrati del Ministero quando si sospetta una loro attiva collaborazione alla elaborazione di iniziative del Ministro sgradite alla magistratura organizzata ed ai suoi rappresentanti al CSM.  Informazioni e documenti relativi ad iniziative sgradite sono sempre stati veicolati con grande immediatezza in qualsiasi sede ove si potesse promuovere una azione di contrasto (tra i magistrati parlamentari delle commissioni giustizia, tra i politici “vicini” alla magistratura associata, negli organi associativi, ecc.).  Particolarmente attivi nel creare questi “corti circuiti” e nel generare le azioni di contrasto sono sempre stati i magistrati ministeriali che hanno a lungo coltivato legami con l’esterno e cioè quelli con una prolungata attività sindacale nell’ANM e gli ex componenti del CSM.  

            2)  I magistrati del Ministero che di volta in volta si attivano per far pervenire all’esterno informazioni su iniziative ministeriali che ritengono lesive dell’indipendenza con l’intento di vanificarle non ritengono di commettere un atto scorretto ma di svologere un compito che è proprio dei magistrati ministeriali.  Questa credenza non si basa solo su una irrealistica quanto errata percezione di ruolo, non si basa solo su una prassi consolidata  contro la quale nessun Ministro si è sinora attivato.  Trova fondamento anche e soprattutto nel fatto che al nostro Ministro della giustizia, a differenza di quanto avviene in altri paesi,  siano formalmente sottratte tutte le decisioni relative alla valutazione dei comportamenti dei magistrati che detengono tutte le posizioni direttive del suo Dicastero.  

            3)  Si può così anche comprendere meglio il significato, altrimenti incomprensibile, delle reazioni all’allontanamento dei 5 magistrati dal Ministero e del perché autorevoli magistrati abbiano parlato di una  minaccia per l’indipendenza della magistratura.  Si capisce anche la loro preoccupazione che il Ministro da ora in poi pretenda dai magistrati ministeriali comportamenti di piena ed esclusiva lealtà nei suoi confronti, così come avviene nei Ministeri della giustizia degli altri paesi europei.  Si capisce infine la preoccupazione dei moltissimi magistrati ancora presenti al Ministero.  Se dovessero adottare comportamenti di piena ed esclusiva lealtà al Ministro si troverebbero nella difficile e pericolosa situazione di essere considerati degli yes man (come ha detto l’esponente di Magistratura Democratica che abbiamo dianzi citato) con tutte le conseguenze che questo porebbe avere sulle furture decisioni che il CSM nei loro riguardi.

Due postille.

La prima.  Non è organizzativamente possibile che nel breve/medio periodo il ruolo dei magistrati al Ministero della giustizia possa essere sostanzialmente modificato.  Non è, infatti, facile sostituire con rapidità i magistrati con altro personale.  Chi volesse anche per questa via ristabilire nel nostro Paese efficaci pesi e contrappesi istituzionali simili a quelli di altri paesi democratici nel settore della giustizia dovrebbe di necessità programmare anche interventi di breve/medio/lungo periodo per la formazione delle necessarie competenze sia all’interno che all’esterno del Ministero (piani utili a questo fine erano stati inutilmente formulati all’inizio degli anni ‘90 quando Giovanni Falcone era Direttore generale presso il Ministero della Giustizia).

La seconda postilla. Il Ministro della giustizia ha negato che esista un collegamento tra l’allontanamento dei 5 magistrati e l’approdo in Parlamento del loro parere sulle rogatorie.  Nessuno sembra credergli.  Non so come stiano le cose.  Posso però dire che se fosse vero ed il Ministro lo amettesse sarebbe un autolesionista.  Dovrebbe infatti iniziare un procedimento disciplinare pur non avendo i poteri dei suoi colleghi degli altri paesi democratici (al Ministro della giustizia francese, ad esempio, spetta l’ultima parola sulle sanzioni disciplinari dei magistrati ministeriali).  Dovrebbe cioè affidare il giudizio al CSM dopo che l’ANM ha già manifestato la sua piena solidarietà a quei cinque magistrati ed una forte critica nei suoi confronti.  Quel giudizio finirebbe per trasformare proprio il Ministro da accusatore in accusato. 

Il Resto del Carlino, 5 ottobre 1999

Nei giorni scorsi abbiamo assistito ad una aspra polemica sui poteri del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM). Il Vice presidente del CSM Giuseppe Verde, preoccupato delle disfunzioni della giustizia, ha rivendicato anche al CSM  il diritto di fare proposte in materia. Tra i maggiori critici di questa sua iniziativa il senatore Marcello Pera, responsabile del settore giustizia di Forza Italia.  Ha ritenuto l’iniziativa di Verde tanto grave da farne oggetto di una lettera al Presidente della Repubblica (che è anche Presidente del CSM).  Nella lettera afferma, tra l’altro, che il CSM non ha i poteri che Verde rivendica. Dice inoltre che Verde non tiene conto della fruttuosa collaborazione tra le forze di maggioranza ed opposizione “proprio nel giorno in cui al Senato è stata approvata la riforma costituzionale del giusto processo, è stata varata la riforma delle competenze penali del giudice di pace e si è quasi esaurita la votazione del provvedimento sul rito monocratico”.  Questo aspro contrasto si presta ad alcune considerazioni che a me paiono di un certo interesse sul piano istituzionale.

Ha certamente ragione il Vice Presidente del CSM  a preoccuparsi del grave stato di inefficienza del nostro apparato giudiziario di cui sono impietosa testimonianza i vertiginosi aumenti dei carichi pendenti di molti uffici giudiziari negli anni ’90,  il forte incremento dei reati che vanno in prescrizione, la sempre più vistosa incapacità di reprimere la crescente aggressività della criminalità urbana, il fatto che in sede di Comunità Europea il nostro Paese abbia accumulato molte più condanne per i gravissimi ritardi nel rendere giustizia di quante ne abbiano ricevute tutti gli altri paesi della Comunità messi assieme. 

Non mi sembra, invece, che si possa dare ragione al senatore Pera quando afferma che l’iniziativa del Vice Presidente del CSM, nella sua attuale formulazione,  esula del tutto dai poteri del CSM.  Infatti l’articolo 10 della legge istitutiva del CSM prevede espressamente che il CSM fornisca al Ministro della giustizia  proposte e pareri in materia di amministrazione della giustizia.  Sarei stato invece d’accordo con Pera se avesse espresso dubbi sulla capacità tecnica del CSM di produrre proposte in grado di modernizzare (organizzativamente e tecnologicamente) il nostro apparato giudiziario e di superare gli interessi corporativi che ne frenano l’efficienza.  Per evitare fraintendimenti aggiungo subito che comunque la storia del CSM abbonda di iniziative che certamente sono andate ben oltre i poteri che la Costituzione e la legge gli hanno espressamente attribuito. Tra le molte altre, ad esempio, anche l’esercizio di fatto di quei poteri normativi in materia di ordinamento giudiziario che la Costituzione riserva al Parlamento in via esclusiva (questo fenomeno è stato formalmente rilevato da una Commissione Presidenziale nominata nel  1990 dal Presidente Cossiga e di cui io facevo parte: poiché la commissione era composta anche da studiosi di diversi orientamenti politici il fenomeno venne “pilatescamente” stemperato e implicitamente quasi giustificato ricordando che il Parlamento non ha ancora dato legislativamente quelle soluzioni che sole potrebbero fornire un “quadro di certezze” sui poteri del CSM).  

La cosa che più mi sorprende è che il senatore Pera non si sia in passato lamentato di iniziative riformatrici assunte dal CSM con forme, allora sì, certamente non previste né dalla legge né tantomeno dalla Costituzione.  Mi riferisco alla Relazione inviata al Parlamento dal CSM nel luglio 1996 su  “Giudice unico di primo grado e revisione della geografia giudiziaria”, relazione in cui si proponevano quelle riforme come essenziali al migliore funzionamento della giustizia, suggerendo anche un ampliamento delle competenze del giudice monocratico. Subito dopo, nel settembre 1996, l’allora Ministro della giustizia Flick presentò un disegno di legge delega che nella sostanza accoglieva le indicazioni del CSM (la stretta collaborazione tra CSM e magistrati del Ministero produce di frequente efficacissime sinergie che danno poi contenuto alle iniziative legislative del Ministro della Giustizia).  Non esiste nessuna fonte che legittimi la presentazione di relazioni al Parlamento da parte del CSM. Ciò nonostante in quella occasione il senatore Pera non trovò nulla da ridire.  Non solo ma ancora oggi rivendica alla sua forza politica il merito di aver contribuito alla approvazione della legge -auspicata originariamente proprio dal CSM nella Relazione al Parlamento- che istituisce il giudice unico di primo grado ed amplia i poteri del giudice monocratico.  Che poi quella legge sia di stampo illiberale e neppure generi maggiore efficienza non è cosa di cui possa occuparmi in questo articolo.

Il Giornale, 21 maggio 1998

         Di fronte all’ennesima iniziativa giudiziaria del pool milanese nei suoi confronti l’On. Berlusconi implicitamente solleva problemi di notevole rilevanza politica di cui altri paesi democratici si sono fatti carico, e cioè: è possibile anche nel nostro paese accertare se un cittadino viene più di altri fatto oggetto di iniziative giudiziarie, se più di altri viene indagato, se nei suoi confronti si usano mezzi di indagine o di prevenzione che in casi simili non sono utilizzati o richiesti, se cioè è divenuto oggetto di una vera e propria persecuzione giudiziaria?  E ancora: le proposte di riforma formulate dalla Commissione bicamerale offrono soluzioni valide a questo riguardo?  Queste domande, si badi bene, prescindono dal caso Berlusconi che, peraltro, non le ha poste in questi termini neppure in sede di Commissione bicamerale.  Assumono invece un grande rilievo politico per tutti perchè riguardano l’attuazione di valori costituzionalmente protetti in tutte le democrazie, quali quelli dell’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e della presunzione di innocenza.

         In un suo discorso del 1940 un famoso giudice della Corte Suprema degli Stati Uniti, Robert Jackson, ha indicato in modo molto efficace quale è “il più pericoloso potere di un procuratore”, quello cioè “che egli scelga la persona che vuole colpire piuttosto che il reato che occorre perseguire” e lo faccia per ragioni personali o politiche.  In tal caso, utilizzando in maniera estesa e sistematica tutte le risorse investigative a sua disposizioni, il PM avrebbe comunque presto o tardi trovato “nella raccolta di leggi piene di un grande assortimento di reati… almeno una violazione tecnica di qualche norma da parte di quasi ognuno di noi”.

         Negli altri paesi democratici si riconosce, come cosa assolutamente pacifica, che i PM esercitano e non possano non esercitare margini spesso ampi di discrezionalità nel definire i casi di cui occuparsi prioritariamente e quelli da trascurare, nel definire i capi di imputazione, nel decidere di volta in volta quali mezzi di indagine utilizzare, quali misure limitative della libertà richiedere, ecc.  Tutte decisioni che di per sè determinano di fatto e nell’immediato conseguenze sanzionatorie di variabile intensità e spesso sono anche determinanti per le successive sorti del processo. Negli altri paesi a consolidata democrazia ci si preoccupa in particolare delle devastanti conseguenze che un uso indebito, improprio o partigiano o differenziato da caso a caso della iniziativa penale e dei mezzi di indagine da parte del PM può avere nell’immediato sulla vita politica, sociale, economica, familiare, sullo stesso stato di salute fisica e mentale di chi viene indagato; effetti che riguardano un cittadino che si presume innocente e che sono spesso definitivi nel senso che di regola non possono essere rimediati neppure da una sentenza assolutoria che per giunta, come da noi, giunge spesso dopo anni di disperante attesa. 

         Onde contenere, per quanto possibile, questi fenomeni disfunzionali e responsabilizzare l’azione del PM, negli altri paesi democratici si regola in vario modo la discrezionalità del PM stabilendo criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale e nell’uso dei mezzi di indagine che devono essere rispettati (poichè non risulta possibile tutto perseguire) e definendo i casi in cui non è nell’interesse pubblico iniziarla.  Più in particolare, la tendenza che si va affermando in altre democrazie è quella di:  a) definire le politiche dell’azione penale con procedure trasparenti nell’ambito del processo democratico, individuando con ciò stesso chi debba essere politicamente responsabile per tali scelte;  b) garantire l’indipendenza del PM nell’applicare quelle scelte ai casi singoli ma al contempo responsabilizzarlo alla loro osservanza; c) utilizzare efficienti strutture di coordinamento all’interno degli uffici e tra i vari uffici del PM per consentire -tra l’altro- che anche preventivamente, nell’ambito dei vari uffici, venga verificata la rispondenza dei comportamenti dei PM alle scelte di politica criminale prefissata. (come esempi di tali tendenze in Europa si può far riferimento all’Inghilterra, all’Olanda e, più recentemente, alle proposte di riforma della giustizia francese del governo Jospin) 

         E’ questo un orientamento che trova corrispondenza anche nelle raccomandazioni di autorevoli organismi internazionali.  Con una delibera adottata il 17 settembre 1987, il Comitato dei Ministri della Comunità Europea (quindi con il pieno consenso del nostro ministro) ha sollecitato gli Stati membri ad adottare il principio di opportunità nell’esercizio dell’azione penale e a fissare al contempo ed in maniera trasparente le priorità che avrebbero dovuto governarla.  Ha sollecitato inoltre gli Stati che avevano previsto il principio di obbligatorietà nella loro costituzione (è il caso dell’Italia) ad “adottare rimedi che consentano di raggiungere gli stessi obiettivi” che si possono ottenere negli stati che adottano il principio di opportunità.  Questa raccomandazione è stata motivata, tra l’altro, con l’esigenza di tutelare l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge penale e di promuovere una “maggiore unità” degli Stati membri.  Delibere nello stesso senso si trovano, peraltro, anche nelle raccomandazioni dei vari Congressi dell’O.N.U sulla Prevenzione del Crimine.

         Nonostante il principio di obbligatorietà dell’azione sia previsto dalla nostra Costituzione, anche da noi l’azione penale presenta gli stessi ambiti di discrezionalità degli altri Paesi. Forse ancora maggiori che in altri paesi perchè da noi si sono fortemente allentati i vincoli gerarchici negli uffici di procura e sono rilevabili differenti usi della discrezionalità non solo da un ufficio all’atro ma anche all’interno di essi tra i singoli PM (alcuni giorni fa, in una intervista al Corriere della Sera il Procuratore nazionale antimafia Piero Vigna indica che da noi vi sono PM che considerano le indagini di loro competenza come “proprietà privata”).  Ciò risulta in maniera chiarissima dalle nostre interviste ai magistrati, dai lavori dell’ultima Commissione Ministeriale per la riforma dell’ordinamento giudiziario (composta in prevalenza da magistrati e presieduta dal Prof. Ettore Gallo), dalle nostre interviste ad un campione di 1000 avvocati penalisti, dagli scritti di autorevoli magistrati come Giovanni Falcone il quale espressamente lamenta che nel “nostro Paese non vi sia ancora una politica giudiziaria e tutto sia riservato alle decisioni assolutamente irresponsabili dei vari uffici di procura e, spesso, dei singoli sostituti”.

         La Commissione bicamerale ha comunque proposto di mantenere in Costituzione il principio di obbligatorietà dell’azione penale non tenendo in alcun conto nè le risultanze univoche delle ricerche condotte nel nostro Paese, nè le esperienze degli altri paesi a consolidata democrazia e neppure le raccomandazioni degli organismi internazionali cui pur apparteniamo.  Tra le molte conseguenze negative di questa decisione vi è anche quella che riguarda le questioni poste dalle domande che abbiamo formulato all’inizio.  Se da un canto il principio di obbligatorietà esclude la fissazione trasparente dei criteri relativi alle priorità nell’esercizio dell’azione penale e sull’uso dei mezzi di indagine, l’assenza di tali criteri rende estremamente difficile, per non dire impossibile, accertare se il PM decide in modo diverso a seconda dei casi o degli indagati e se nella sua azione si possano, pertanto, ravvisare quegli intenti persecutori di cui parla il giudice Jackson.  Se il Parlamento confermerà le proposte della Commissione bicamerale in merito all’obbligatorietà dell’azione penale, questa rimarrà di fatto assolutamente irresponsabile (come diceva Falcone) e a qualsiasi accusa di un uso distorto dell’azione penale e dei mezzi di indagine il PM potrà per il futuro, come regolarmente avvenuto per il passato, legittimamente affermare, senza tema di smentita, che si trattava di “atti dovuti”. In futuro, come in passato, potrà seguitare anche a rappresentare i rilievi che gli vengono mossi come strumentalmente volti a ostacolare la piena applicazione del principio di obbligatorietà e qualsiasi ispezione ministeriale a riguardo come una intimidazione volta ad alterare il normale corso delle attività giudiziarie.

         Stando alle notizie riportate dai giornali, alle dichiarazioni fatte dai rappresentanti dell’opposizione ed in primo luogo dall’On. Berlusconi, sembrerebbe che la principale condizione per raggiungere un accordo sulla riforme costituzionali in materia di giustizia sia la divisione delle carriere dei giudici e PM.  Si tratta certamente di questione importante, di un assetto che caratterizza tutti i paesi a consolidata democrazia (fatta eccezione per la Francia che però ha ancora il giudice istruttore), di un assetto che forma oggetto di esplicite raccomandazioni di autorevoli organismi internazionali (ivi compreso il Parlamento Europeo). Di per se non è, tuttavia, di certo sufficiente a consentire puntuali verifiche sulle modalità con cui di fatto i PM esercitano l’azione penale ed a responsabilizzarne le scelte discrezionali.  In altre parole se, come giusto in democrazia, si vuole consentire anche in Italia che un cittadino possa trovare risposta alle sue convinzioni di essere oggetto di indebite iniziative giudiziarie, di indagini che non vengono egualmente svolte su altri cittadini che si trovano in condizioni del tutto simili alle sue, un efficare rimedio può essere trovato solo seguendo la strada percorsa dagli altri paesi a consolidata democrazia, e cioè disciplinando e responsabilizzando secondo criteri trasparenti la discrezionalità del PM.

         Una sola postilla.  Su L’unità di lunedì scorso il Senatore Salvi ha dichiarato che “siamo vicini….ad una riforma che europeizza anche il nostro assetto costituzionale”  Certamente non è così per quanto riguarda l’azione penale e la divisione delle carriere. E non si tratta certo di questioni che possono essere considerate di secondaria importanza in democrazia.