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Relazione su “Diritti umani e amministrazione della giustizia

14 dicembre 2011 Commenti chiusi

Convegno su: Giustizia! In nome della legge e del popolo sovrano”

Senato della Repubblica, 28-29 luglio 2011[1]

Relazione su “Diritti umani e amministrazione della giustizia[2].

(di G. Di Federico)

Il compito che mi è stato assegnato è quello di illustrare in una ventina di minuti alcuni aspetti della nostra amministrazione della giustizia che, rispetto ad altri paesi democratici, sembrano presentare le maggiori criticità sotto il profilo della protezione dei diritti umani.  Scelta difficile per chi come me ha effettuato ricerche su questi problemi per oltre 40 anni.

Indicherò quindi molto sommariamente solo due dei molti aspetti che differenziano il nostro assetto giudiziario da quello dei degli altri paesi a consolidata democrazia e che, al contempo, sono  essenziali per una adeguata tutela dei diritti civili nell’ambito giudiziario:

–         La mancanza di un’efficace protezione dei cittadini sia da iniziative penali ingiustificate sia dagli irrimediabili danni che tali iniziative ad essi arrecano.

–         L’assenza di reali valutazioni di professionalità e diligenza dei nostri magistrati come causa della drammatica lentezza della nostra giustizia.  Una lentezza che è tanto elevata, da rappresentare un sostanziale diniego di giustizia per il cittadino

1)  Vengo al primo argomento.

In qualsiasi paese un uso avventato o indebito dell’iniziativa penale può produrre, e spesso produce, devastanti conseguenze sullo status sociale, economico, familiare, politico e della stessa salute dell’indagato o imputato.  Conseguenze cui non si rimedia  con una sentenza di proscioglimento che giunge spesso a distanza di  molti anni. Purtroppo si tratta di un fenomeno molto diffuso nel nostro paese. Un         fenomeno che ci viene ricordato ricorrentemente dai giornali (come ad esempio la     recente assoluzione dell’On. Formica dopo 17 anni) ma di cui non si conoscono le esatte dimensioni. Dimensioni che sono parzialmente note, come dirò in seguito, solo per alcune categorie di cittadini di particolare visibilità. E’ una, una sola, delle molteplici disfunzioni generate dall’adozione in Costituzione dell’inapplicabile principio dell’obbligatorietà dell’azione penale e dalla conseguente mancanza di qualsiasi delle forme di responsabilità per le attività dei pubblici ministeri pm che sono invece presenti in altri paesi democratici.

A differenza di quanto avviene in Italia  in altri paesi a consolidata democrazia l’assetto del pubblico ministero (PM), le regole relative all’esercizio dell’azione penale e all’uso dei mezzi di indagine sono specificamente mirate anche ad evitare che pervengano in giudizio processi che non siano fondati su solide basi probatorie e che i cittadini possano da ciò risultare gravemente danneggiati.  Faccio solo alcuni sommari accenni di ordine comparato

Ho partecipato ad alcune iniziative di preparazione della riforma del PM inglese nel 1985 e ricordo quanto questo aspetto della tutela dei cittadini influisse sulla definizione della riforma,  tra le altre cose si decise, ad esempio:

– che il PM non dovesse essere coinvolto nelle indagini per essere quindi in grado di valutare obiettivamente il materiale probatorio raccolto dalla polizia e decidere se vi fossero effettivamente gli estremi dell’azione penale.  Un modo per evitare, cioè, lo svilupparsi di quella che veniva chiamata “la sindrome del cacciatore” che può portare chi è direttamente impegnato nelle indagini e nella ricerca del colpevole a scambiare semplici indizi per affidabili elementi di prova ; non solo ma che  l’attività di PM nei processi più gravi fosse svolta da una avvocato libero professionista assunto ad hoc di volta in volta.  Adottando questa misura il legislatore del 1985 voleva, tra l’altro, rendere più cogente lo stesso obiettivo che lo aveva portato ad escludere il pubblico ministero dalle attività investigative.  Voleva cioè che per i crimini di maggiore gravità le decisioni su come condurre le attività forensi di fronte alla corte venissero ulteriormente “allontanate” dalla fase delle indagini ed assoggettate ad un ulteriore ed indipendente  filtro posto nelle mani di un avvocato privato.

– si decise inoltre, di fissare regole molto articolate per determinare le priorità nell’esercizio dell’azione penale  unitamente alla previsione che il PM non debba iniziare l’azione se non esistono concrete possibilità di ottenere un condanna (l’evidentiary test – sia per proteggere il cittadino innocente, sia anche “per non sprecare le limitate risorse a disposizione delle giustizia penale”)[3].   Ovviamente la conformità dei comportamenti del PM a quelle regole viene poi considerata nella valutazione della sua professionalità.   Cosa questa che capita anche in altri paesi democratici ed in forma  accentuata negli  USA  –  ed a riguardo è particolarmente significativo un discorso tenuto ai Procuratori federali degli Stati Uniti nel 1941 dall’allora U.S. Attorney General Robert Jackson, poi divenuto notissimo giudice della Corte Suprema, nel quale egli affermava che se si lascia al PM la possibilità di scegliere i casi da perseguire e la possibilità di indirizzare a suo piacimento le indagini di polizia si lascia a lui anche la possibilità di scegliersi, per ragioni personali o altre, le persone da perseguire e di dirigere quindi le indagini alla ricerca di prove per i possibili reati da lui/lei commessi.  Affermava che -per la protezione dei diritti del cittadino e la stessa democrazia- questo è il maggiore pericolo insito nel ruolo del PM[4].

I poteri concessi al nostro PM -tutti in vario modo collegati al principio di obbligatorietà- sono tali da rendere quel pericolo segnalato da Jackson di gran lunga più grave ed incombente per il cittadino che in qualsiasi altro paese a consolidata democrazia.

Indico solo gli aspetti più rilevanti[5]:

1) A differenza dagli altri paesi democratici i nostri PM non  solo godono di una completa indipendenza esterna ma ciascuno di essi gode di un’ampia indipendenza anche all’interno degli uffici cui appartiene. Certo, a livello dei singoli uffici di procura vi è formalmente una struttura gerarchica.  Di fatto però i poteri di direzione e supervisione dei capi degli uffici vengono severamente limitati da alcune leggi, e più ancora dagli orientamenti del sindacato della magistratura e dalle regole molto analitiche di ordine generale che da molti anni sono fissate dal CSM – ove i rappresentanti del sindacato dei magistrati sono in stragrande maggioranza – per disciplinare il funzionamento interno degli uffici del  PM: regole per la distribuzione del lavoro, per le avocazioni, per le sostituzioni nei casi di impedimento e moltissimi altri aspetti ancora. Non a caso si è sviluppato un marcato processo di personalizzazione delle funzioni del  OM quasi che anche per lui valga il principio del giudice naturale precostituito per legge. Tanto che riferendosi al fenomeno  della frammentazione e diversificazione dei criteri che di fatto governano le indagini e l’iniziativa penale da parte delle diverse procure e dei singoli sostituti, Giovanni Falcone la definiva come una “variabile impazzita del sistema”  (l’abolizione del comma 3 dell’art. 7-ter dell’Ordinamento giudiziario non ha fatto cessare l’orientamento del CSM a regolare la materia[6] e ad intervenire sulle decisioni che si assumono nelle procure).

2) A differenza dei suoi colleghi di altri paesi democratici il  PM italiano può di sua propria sponte iniziare e condurre attività investigative di qualsiasi tipo su qualsiasi cittadino, cioè su ciascuno di noi, quando ritiene che sia stato commesso un crimine (art. 330 cpp). A differenza del giudice che ha un ben circoscritta competenza territoriale, il PM può invece promuovere e svolgere di sua iniziativa e nella pienezza dei suoi poteri indagini su qualsiasi persona e su qualsiasi ipotesi di reato, ovunque commesso e che lui stesso ipotizza.  Ha cioè una competenza territoriale illimitata

3) Nel condurre le indagini, la polizia deve operare chiedendo istruzioni al  PM e seguendo in via esclusiva e vincolante le sue direttive  (art. 347 cpp).  Nella fase investigativa, cioè, il ruolo del nostro pubblico ministero è di fatto quello di un poliziotto indipendente, cosa che non è resa meno preoccupante e meno anomala in democrazia per il solo  fatto che il poliziotto indipendente si chiami pubblico ministero

4) Lo Stato ha l’obbligo di finanziare tutte le spese che i pubblici ministeri considerano necessarie per condurre le attività investigative.  Ciò in quanto qualsiasi limite relativo ai mezzi di indagine da utilizzare e sui criteri di spesa costituirebbe un limite all’osservanza del principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale;

5) I PM non portano nessuna responsabilità per ogni e qualsiasi iniziativa investigativa e azione penale cui danno inizio, anche se anni dopo le loro iniziative risultano del tutto infondate e ingiustificate. In ogni caso essi possono pretendere, con immancabile successo, che il loro sospetto che un crimine fosse stato commesso imponeva comunque loro di agire.  In altre parole l’obbligatorietà dell’azione penale trasforma ipso jure qualsiasi loro decisione discrezionale in materia di indagini e di azione penale in un “atto dovuto”, escludendoli da quelle specifiche responsabilità che sono invece previste in altri paesi democratici (come valutazioni negative sulla loro professionalità per iniziative penali azzardate, responsabilità per spese di indagini inutili e costose).  A differenza degli altri paesi democratici, quindi, da noi la maggior parte delle decisioni relative alle politiche criminali non viene presa nell’ambito del processo democratico ma delegata senza trasparenza alcuna ai componenti di un corpo burocratico che non ne porta responsabilità alcuna.

In nessun altro paese democratico, quindi, l’indipendenza del PM è tanto ampia e la sua responsabilità tanto limitata quanto in Italia. I parziali tentativi sinora fatti di modificare alcune delle caratteristiche del  PM italiano, fin qui sommariamente descritte, hanno sempre incontrato la ferma opposizione del sindacato della magistratura e delle sue rappresentanze che nel CSM costituiscono la maggioranza.  Una opposizione che sinora ha avuto successo per il rilevante potere contrattuale che da vari decenni la magistratura organizzata ha nei confronti della classe politica, un fenomeno sulle cui cause non posso qui dilungarmi[7].  Ciò nonostante, qualsiasi innovazione volta ad introdurre forme di responsabilizzazione del  PM viene considerata una minaccia per l’efficiente difesa della legalità e per il corretto funzionamento dell’assetto democratico.  Se quegli stessi criteri di assetto e funzionamento del PM italiano dovessero essere utilizzati per valutare i livelli di protezione della legalità degli altri paesi a consolidata democrazia, nessuno di loro supererebbe l’esame di legalità (non la Francia, non l’Inghilterra, non l’Olanda, non la Germania, non l’Austria, non il Belgio, non gli Stati Uniti, e così via).

Non sono mai stati raccolti ufficialmente dati complessivi sul numero dei cittadini italiani che hanno subito iniziative giudiziarie e che dopo molti anni sono stati assolti, né tantomeno degli effetti spesso devastanti ed irrimediabili che quelle iniziative hanno avuto sulla loro vita sociale, economica, familiare e sulla loro stessa salute.  Certo la stampa ci informa di molte delle iniziative penali di un certo rilievo, ma raramente ci informa degli esiti di quelle iniziative e degli effetti che esse generano sulla vita dei cittadini.  A mia conoscenza gli unici dati raccolti con una certa organicità e per un limitato periodo sono quelli pubblicati in un libro scritto nel 2002 da un parlamentare, l’On. Giovanardi, con rifermento agli 84 deputati della Democrazia Cristiana inquisiti tra il 1992 ed il 1993[8].  Solo una esigua minoranza sono stati condannati.  A tutto il 2002, cioè dopo un decennio, solo 54 degli 84 indagati era stato giudicato in via definitiva, 12 procedimenti erano ancora pendenti a vari livelli di giudizio e ben 13 riguardavano parlamentari che nelle more del processo erano deceduti.  Dei 59 parlamentari già giudicati ben 49, cioè l’83%, erano risultati innocenti, mentre solo 10 avevano ricevuto una condanna.  Per quanto l’autore non abbia pubblicato aggiornamenti di quei dati sappiamo che il numero degli assolti è certamente aumentato (ad esempio per le assoluzioni avvenute dopo tre lustri degli On. Mannino e Gava). Delle conseguenze sulla vita degli inquisiti-assolti sappiamo solo che quasi tutti sono stati definitivamente eliminati dalla vita politica.  Certo, per la maggioranza dei semplici cittadini inquisiti e poi assolti le conseguenze di ordine economico, sociale e personale possono essere molto più gravi di quelle di quei parlamentari. Tuttavia anche limitandosi a riflettere su quei soli dati ciò che colpisce, e che credo non possa non preoccupare chi coltiva ideali di tipo liberale, è che quegli eventi non abbiano avviato una riflessione su quale sia la dimensione del fenomeno con riferimento a tutti i cittadini e quali siano le caratteristiche del  nostro assetto giudiziario che consentono il verificarsi di quel tipo di eventi.  Per molto meno in altri pesi democratici si sono fatte inchieste parlamentari e si è dato l’avvio a profonde riforme.  Da ultimo in Francia dove dopo l’iniziativa penale nei confronti di  quattordici cittadini accusati di pedofilia e poi risultati innocenti (non dopo molti anni ma dopo poche settimane) il magistrato responsabile dell’accaduto è stato convocato in Parlamento per spiegare pubblicamente le sue iniziative e le sue decisioni[9]. Un evento che poi si è collegato anche ad iniziative di riforma che sono sfociate nella riforma costituzionale del luglio 2008 (che ha tra l’altro mutato la composizione del CSM francese riducendo la rappresentanza dei magistrati nel suo seno  -che ora è minoritaria- con l’obiettivo di ridurre gli orientamenti  corporativi di quell’organo[10]).  Mi rendo conto che cose del genere sono impensabili in Italia, tanto che quando  il magistrato francese fu interrogato in parlamento, il CSM italiano, non quello francese, espresse pubblicamente la sua censura nei confronti della Francia ritenendo che in quel Paese si fosse verificata una  grave violazione dell’indipendenza della magistratura e della stessa divisione dei poteri[11].

Per potenziare la tutela dei diritti civili  nell’ambito processuale non bastano certo le esortazioni rivolte ai PM perchè usino moderazione nell’esercizio dei loro incontrollati poteri. Occorrono invece riforme che, come avviene in tutti gli altri paesi a consolidata democrazia,  collochino le decisioni sulle priorità nell’uso dei mezzi di indagine e sull’esercizio dell’azione penale nell’ambito del processo democratico e vincolino i PM e lo stesso governo al rispetto di quelle decisioni.

Sono ben consapevole di aver considerato solo un aspetto delle molteplici disfunzioni generate dall’adozione dell’inapplicabile principio dell’obbligatorietà dell’azione penale e dell’attuale assetto del PM,  e cioè quello che più direttamente riguarda la protezione dei diritti civili nell’ambito processuale[12].

Passo  al secondo argomento.

2. Uno degli aforismi più citati in materia di giustizia è che justice delayed is justice denied (un detto che viene attribuito al Primo ministro inglese Gladstone) e cioè che la giustizia resa in ritardo equivale a un sostanziale diniego di giustizia per il cittadino.   I ritardi della nostra giustizia sono tali da rendere il diniego di giustizia di cui è vittima il cittadino italiano tra i più gravi al mondo, come puntualmente ci hanno ricordato le due ultime relazioni di inaugurazione dell’anno giudiziario pronunziate dai Presidenti della Suprema Corte di Cassazione Vincenzo Carbone e Ernesto Lupo.  Per i ritardi della nostra giustizia abbiamo ricevuto dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) il doppio delle condanne ricevute dagli altri paesi dell’Europa occidentale nel loro insieme[13].  Di conseguenza, poichè la CEDU non riusciva più a smaltire il crescente numero di cause per ritardi provenienti dall’Italia, dal 2001, con la c .d.  “legge Pinto”, abbiamo dovuto trasferire dalla CEDU alle nostre Corti di appello il compito di giudicare dei ritardi e di stabilire l’entità dei risarcimenti[14]. Ma anche le Corti di appello hanno ormai grosse difficoltà a far fronte al crescente numero dei ricorsi tanto che  sono di già numerose anche le cause promosse dai cittadini italiani presso la CEDU per i ritardi con cui le nostre Corti d’appello giudicano le cause riguardanti i ritardi[15]. E’ un circolo vizioso dal quale non sembra si riesca ad uscire, mentre da circa 20 anni il Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa ricorrentemente mette in mora la giustizia italiana affermando che la sua inefficienza è tale  da pregiudicare la natura stessa di stato di diritto del nostro Paese[16].  Le brutte notizie sull’inefficienza della nostra giustizia non finiscono qui.  Se ampliamo la visuale a livello mondiale e consultiamo i dati forniti dalla Banca Mondiale sulla lentezza della giustizia nelle cause riguardanti la riscossione dei crediti scopriamo che la nostra giustizia non solo è la più lenta in Europa, ma è anche più lenta di un elevato numero di paesi dell’Africa, dell’Asia e dell’America Latina[17].  E’ un gravissimo vulnus per i diritti del cittadino ed è anche un enorme danno per  la nostra economia sia perchè scoraggia gli investimenti sul piano interno, sia perché rende il nostro paese fortemente svantaggiato nell’attrarre investimenti stranieri.  Un danno economico per il nostro Paese che gli studi condotti della Banca d’Italia e della Confindustria  calcolano nell’ordine di decine di miliardi di euro[18].

Tra le cause di questa abnorme inefficienza del nostro sistema giudiziario si indicano l’irrazionale distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio, i ritardi nella modernizzazione tecnologica dell’apparato giudiziario, l’elevato numero degli avvocati e altre ancora.   Da circa 40 anni io sostengo che tra le principali cause di inefficienza deve essere inclusa l’assenza di effettive valutazioni della professionalità e diligenza  dei nostri magistrati.

Non ho certo il tempo per fornirvi dati analitici del fenomeno, peraltro reperibili nelle mie pubblicazioni[19].  Mi limito a ricordare che nel periodo 1968-2007  le valutazioni negative ai fini delle promozioni sono variate nei vari CSM tra lo 0,4 e lo 0,9% ed hanno di regola riguardato solo magistrati che avevano gravi condanne disciplinari o procedimenti penali pendenti[20].  Nel 2006-7 il legislatore ha voluto porre rimedio a questo fenomeno con una legge che stabilisce regole di valutazione molto più severe  (a mia conoscenza tra le  più severe d’Europa).  Paradossalmente, ma non senza ragioni, l’effetto è stato quello di rendere le valutazioni da parte dei consigli giudiziari e del CSM ancor meno selettive: tra l’ottobre 2007 ed il luglio 2010, infatti, sono state effettuate 2297 valutazioni e solo tre magistrati, di cui uno già in pensione, non hanno ricevuto valutazioni positive (da meno dell’1 pe cento è così passati a poco più dell’1 per mille)[21].

In buona sostanza il CSM ha di fatto effettuato le promozioni sulla base del mero decorrere dell’anzianità di servizio, anche per i magistrati fuori ruolo che da molti o moltissimi anni non esercitavano funzioni giudiziarie.  Così tutti i magistrati italiani, caso unico tra i paesi democratici con reclutamento simile al nostro, raggiungono per volontà del CSM il livello massimo della carriera, dello stipendio, della pensione e della buon uscita.  Così, mentre prima che il CSM decidesse di effettuare promozioni generalizzate, al vertice della carriera vi era solo l’1,1% percento dei magistrati in servizio[22] (più o meno quello che ancora accade negli altri paesi europei), da molti anni quella percentuale è salita fino al 23-25% dei magistrati in servizio[23].

Non intendo qui soffermarmi sul fatto, peraltro non secondario, che la nostra Costituzione all’art. 105 assegni esplicitamente al CSM il compito di effettuare le “promozioni” dei nostri magistrati e che l’organo di autogoverno, promuovendo tutti in base all’anzianità,  si sia reso responsabile di una sostanziale violazione del dettato costituzionale, salvo a non voler ritenere che il nostro costituente volesse dare al termine “promozioni” un significato radicalmente diverso da quello che ha nella lingua italiana.   Quello che qui mi importa sottolineare è la relazione che lega organicamente  promozioni ed efficienza in tutte le organizzazioni che, come la nostra  magistratura, reclutano persone relativamente giovani, senza precedenti esperienze professionali che di regola permangono in servizio per la loro intera vita lavorativa (da noi 8/9 lustri).   In queste organizzazioni servono, cioè, a verificare che i magistrati, inizialmente in possesso di conoscenze solo teoriche, maturino poi effettive capacità professionali; servono, successivamente, a selezionare coloro che (per capacità professionali ed impegno lavorativo) sono più qualificati per coprire le vacanze ai livelli più alti della giurisdizione; servono per verificare, cosa non meno importante, che essi conservino le loro capacità lungo tutto il corso dei 40/45 anni di permanenza in servizio e fino all’età del pensionamento; servono infine a fornire informazioni utili per destinare i magistrati alle funzioni più consone alle loro caratteristiche personali e competenze professionali. Queste garanzie  presenti anche nel nostro assetto giudiziario sino alla fine degli anni 1960[24], sono in varie forme ancora ben presenti negli altri sistemi giudiziari dell’Europa continentale (Germania, Francia, Belgio, Olanda ecc.[25]), tutti sistemi che evidenziano una efficienza nettamente superiore a quello della nostra giustizia.  Da noi  il CSM ha ritenuto che se ne potesse fare a meno a partire da quello eletto nel lontano 1968 quando l’Associazione Nazionale Magistrati (ANMI), in nome dell’indipendenza interna, invitò i magistrati a votare solo per i candidati che si impegnavano a non tener conto dei titoli giudiziari nell’effettuare le promozioni[26]. Un orientamento ad effettuare promozioni generalizzate senza sostanziali e selettive valutazioni di professionalità che il CSM ha mantenuto costante nel tempo e che di recente, come già detto, si è persino accentuato.

E’ possibile immaginare che l’assenza di reali e competitive valutazioni della professionalità non sia tra le principali cause dell’inefficienza della nostra giustizia?  Equivarrebbe ad affermare che il concorso in magistratura, peraltro di scarsissima attendibilità selettiva[27], abbia virtù divinatorie o magiche, cioè sia di per sé sufficiente a garantire crescita professionale e impegno lavorativo per i successivi 40/45 anni di permanenza in servizio.  Sarebbe lo stesso che affermare che il  permanere di sistemi di selezione competitiva negli altri paesi dell’Europa continentale non abbiano alcuna rilevanza nello spiegare la loro maggiore efficienza, ma siano solo l’espressione di un orientamento sadico di quei paesi nei confronti dei loro giudici (ad es. Germania ove solo tra il 5-10% dei giudici vien giudicato “eccellente”, e ove solo tra questi giudici viene scelto il ristretto numero di coloro che raggiungono i vertici della cassiera[28]).  Aggiungo che nel corso delle numerosissime interviste da me fatte negli anni passati negli uffici giudiziari numerose sono le testimonianze di magistrati che segnalavano lo scarso impegno di colleghi e ne facevano risalire la causa all’assenza di reali valutazioni della professionalità e diligenza.  Un fenomeno confermato dalle mie esperienze di Consigliere del CSM.  Alcuni magistrati lo hanno dichiarato pubblicamente pagandolo  a caro prezzo, vedendosi poi negare dal CSM incarichi per cui erano pienamente legittimati.  Tra essi Corrado Carnevale che venne denunziato per vilipendio della magistratura dalla procura di Agrigento (il ministro non diede l’autorizzazione a procedere), e Giovanni Falcone il quale subì anche una dura reprimenda da parte del Comitato direttivo centrale dell’ANMI[29] per aver detto in un pubblico convegno che: “occorre rendersi conto, infatti, che l’indipendenza e l’autonomia della magistratura rischia di essere gravemente compromessa se l’azione dei giudici non è assicurata da una robusta e responsabile professionalità al servizio del cittadino.  Ora, certi automatismi di carriera …. sono causa  non secondaria della grave situazione in cui versa attualmente la magistratura.  La inefficienza dei controlli sulla professionalità, cui dovrebbero provvedere il CSM ed i consigli giudiziari, ha prodotto un livellamento dei magistrati verso il basso”[30].

In un sistema ove tutti raggiungono, a prescindere da sostanziali valutazioni della professionalità, il massimo livello della carriera e dello stipendio, della pensione e della liquidazione, ciò che sorprende non può certo essere l’esistenza di quei fenomeni di scarso impegno e di mediocrità di cui parla Falcone, quanto piuttosto deve destare meraviglia ed ammirazione il fatto che, nonostante l’assenza di stimoli e riconoscimenti istituzionali, vi siano comunque numerosi magistrati di alta professionalità ed impegno lavorativo, che resistono alla demotivazione di vedere anche i meno impegnati ricevere le loro stesse elevate valutazioni e gratificazioni di carriera ed economiche.  Non dirò, come si usa, che quei meritevoli magistrati sono la grande maggioranza, perché non lo so, così come non lo sanno neppure coloro che lo affermano.  Ricordo invece che un noto studioso di sistemi giudiziari, Arthur Vanderbilt, diceva che per una funzione tanto delicata quale quella del giudice, la mediocrità è più pericolosa della stessa corruzione, perché è molto meno facile da individuare e molto più difficile da rimuovere.

Anche qui aggiungo che ho considerato solo una delle gravi disfunzioni che derivano dall’abolizione di fatto  delle valutazioni di professionalità. Disfunzioni che non sono presenti negli altri paesi, come ad esempio le difficoltà nella copertura delle sedi non gradite e la commistione tra classe politica e magistratura.   Disfunzioni che ho più volte analiticamente documentato nei miei scritti degli ultimi 40 anni,  mai ricevendo documentate e pertinenti smentite.

Mi rendo pienamente conto che reintrodurre valutazioni di professionalità simili a quelle degli altri paesi democratici dell’Europa continentale presenta enormi difficoltà e certamente non sarebbe possibile mantenendo le valutazioni nelle mani di organi, consigli giudiziari e CSM, composti in stragrande maggioranza da rappresentati del sindacato della magistratura.  Non a caso  in altri paesi, come Francia e Belgio, le valutazioni di professionalità non sono affidate al CSM, ma ad organismi meno inclini a favorire le aspettative corporative.

In un Convegno prioritariamente volto a chiedere rimedi per le intollerabili condizioni di vita nelle nostre carceri, avrei voluto parlare dell’assistenza legale ai meno abbienti che certamente riguarda la maggioranza dei detenuti.  Purtroppo negli ultimi anni non ho mantenuto aggiornati i miei dati sulla situazione negli altri paesi.  Un dato vorrei comunque indicarlo per sollecitare una riflessione sulle nostre carenze nel settore.  Regno Unito e Italia destinano le stesse risorse complessive al settore giustizia,  ma mentre nel Regno Unito la percentuale di  risorse finanziarie destinate alla difesa dei meno abbienti  si aggira sul 45% del totale in Italia la percentuale è meno del 3%.  Abbiamo invece il primato delle risorse finanziarie destinate agli stipendi del personale,  che da noi raggiunge il 76% del totale (a fronte del 55% in Francia).


[1] Questo convegno si è aperto con un intervento del Capo dello Stato Giorgio Napolitano.

[2] Al testo presentato oralmente sono state qui aggiunte le note.

[3] Per una presentazione sintetica delle varie misure adottate per proteggere i i cittadini del Regno Unito da iniziative giudiziarie avventate, vedi G. Di Federico, (2003), Indipendenza e responsabilità del PM alla ricerca di un difficile equilibrio: i casi di Inghilterra, Francia e Italia, in V. Malagola Anziani (a cura di), Giustizia e responsabilità, Giuffrè, Milano, pp. 75-88.  Per una più ampia ed aggiornata presentazione dell’assetto del PM in Inghilterra E Galles, vedi A. Girginov e R. Hancock, Reporft on the Crown Prosecution Service of England and Wales,  in Open Society Institute (ed.), Promoting Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness, Open Society Institute Press, Sofia, 2008, pagg.  143-177.

[4] Vedi Robert H. Jackson, “The Federal Prosecutor, Journal of the American Judicature Society, vol. 24, giugno 1940, p. 19.  E’ il testo della “Prolusione alla seconda conferenza annuale dei pubblici ministeri federali degli Stati Uniti” del 1° aprile 1940. All’epoca Jackson ricopriva la carica di Attorney General degli Stati Uniti. Il brano cui si fa riferimento nel testo è il seguente: “L’applicazione del diritto non è automatica. Non è cieca. Una della maggiori difficoltà della posizione del pubblico ministero è che egli deve scegliere i casi, perché nessun pubblico ministero potrà mai indagare tutti i casi  di cui riceve notizia … Se il pubblico ministero è obbligato a scegliere i casi, ne consegue  che può anche scegliersi l’imputato. Qui sta il potere più pericoloso del pubblico ministero: che egli scelga le persone da colpire, piuttosto che i reati da perseguire. Con i codici gremiti di reati, il pubblico ministero  ha buone possibilità di individuare almeno una violazione di qualche legge a carico praticamente di chiunque. Non si tratta tanto di scoprire che un reato è stato commesso e di cercare poi colui che l’ha commesso, si tratta piuttosto di individuare una persona e poi di cercare nei codici, o di mettere gli investigatori al lavoro, per scoprire qualcosa a suo carico…”.

[5] Per una presentazione più articolata vedi G. Di Federico (2008),  Prosecutorial accountability, independence and effectiveness in Italy, in Open Society Institute (ed.), Promoting Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness, Open Society Institute Press, Sofia,  pp. 299-333; G. Di Federico (2009), Obbligatorietà dell’azione penale e indipendenza del pubblico ministero, in Rassegna di giurisprudenza,  febbraio 2009 (questo articolo può essere consultato su www.difederico-giustizia.it).

[6] Il d.lgs n. 106/2006 ha abolito l’articolo il comma dell’art. 7-ter che dal 1988 conferiva al CSM il potere di regolamentare anche l’organizzazione interna degli uffici del pubblico ministero. Con delibera del 12 luglio 2007 il CSM ha, tuttavia, riaffermato la sua competenza a fornire indicazioni anche in materia di organizzazione delle procure della Repubblica richiamando esplicitamente a riguardo il suo ruolo di “vertice organizzativo della magistratura”. In quella delibera ha anche ricordato che la nuova legge impone comunque ai capi delle procure di comunicare i piani organizzativi dei propri uffici al CSM e che il CSM stesso nell’esaminarli potrà effettuare le sue valutazioni e, se negative, includerle nei fascicoli personali dei procuratori per essere poi tenute presenti in sede di valutazione della loro professionalità. Si tratta di giudizi negativi che avranno molto più rilievo che in passato quando l’attribuzione di un incarico direttivo era effettuata dal CSM a tempo indeterminato e le valutazioni negative, o non pienamente positive, potevano solo frustrare le aspirazioni future dei dirigenti a sedi più gradite o ad altri e più importanti incarichi direttivi. Non potevano però, in sede di valutazione della professionalità privarli dell’incarico direttivo che già ricoprivano. La legge del 2006 che introduce la temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi -quattro anni con un solo rinnovo dello stesso incarico nello stesso ufficio- aumenta di molto il rilievo delle valutazioni del CSM in materia agli occhi dei magistrati che esercitano quegli incarichi e che aspirano a ottenerne il rinnovo per un secondo quadriennio.

[7] A riguardo, vedi G. Di Federico, M. Sapignoli. Processo penale e diritti della difesa, Carocci, Roma 2002, pagg. 24-47.

[8] C. Giovanardi, Storie di straordinaria ingiustizia: arrestati, infangati e prosciolti, Mondadori, Milano 2003 L’elenco dei parlamentari della Democrazia Cristiana indagati e gli esiti processuali sono riportati alle pagg. 43-45.

[9] C.d. “affaire d’Outreau” che aveva generato forti reazioni emotive nell’opinione pubblica e che lo stesso  Presidente  Chirac aveva definito un “disastro giudiziario senza precedenti”.  La trasmissione televisiva in diretta dal Parlamento dell’interrogatorio del magistrato che veniva ritenuto il  principale responsabile della vicenda, venne effettuata il 14 febbraio 2006.

[10] V. art. 31 Loi constitutionelle  n. 2008-724,  dal titolo “Modernizzazione delle istituzioni della V Repubblica”.

[11] V. verbale del CSM del 22 febbraio 2006,  pagg. 124-140.  V. anche G. Di Federico,  “Il CSM oltrepassa i confini e censura anche Parigi”, sul quotidiano Libero, 26 febbraio 2006.

[12] Per una più ampia presentazione delle disfunzioni sistemiche che discendono dalla presenza in Costituzione dell’inapplicabile principio dell’obbligatorietà dell’azione penale, vedi i riferimenti forniti supra alla nota 3.

[13] V. http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/596C7B5C-3FFB-4874-85D8-F12E8F67C136/0/TABLEAU_VIOLATIONS_2010_EN.pdf.

[14] L’assegnazione della materia alla competenza delle corti d’appello è avvenuta con legge 24-3-2001,n. 89.

[15] Ancora di recente la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo si è rivolta l’’Italia per segnalare l’inefficacia della c.d. legge Pinto.  A riguardo vedi, ad esempio,  il comunicato stampa della Corte Europea n. 991 del 21-12-2010 dal titolo “General measures  required  to remedy mulfunctioning of Pinto applications”.

[16] E’ un richiamo che è stato formulato più volte dal Comitato dei Ministri negli ultimi 20 anni (da ultimo vedi la risoluzione interim CM/ResDH (2010) 224).  Così come sono circa 20 anni che su richiesta del Comitato dei Ministri l’Italia ha periodicamente indicato iniziative di riforma che riteneva  fossero efficaci a risolvere il problema della grave inefficienza della nostra giustizia (ma che nella sostanza si sono poi sempre mostrate inefficaci).

[17] V. www.doingbusiness.org/ranking .

[18] Il governatore della Banca d’Italia Mario Draghi, nella sua ultima relazione del 31 maggio 2011, ha affermato che solo sul piano interno l’inefficienza della nostra giustizia civile genera un danno pari ad un punto del Pil, ed il V. Presidente del CSM, Michele Vietti  ha commentato questo dato ricordando che “l’1% del Pil equivale all’incirca 22 miliardi di euro, quasi metà della manovra”, riferendosi alla pesante manovra economica di recente proposta dal Governo (V. il Corriere della Sera del 18-8.2001, pag. 6).  A riguardo del rilevante danno economico arrecato all’economia italiana dalla lentezza della giustizia civile si veda anche la relazione del Centro Studi della Confindustria  dell’11 giugno 2001, pagg. 73-104.

[19] Per una analisi della evoluzione del sistema delle promozioni negli ultimi 50 anni, vedi G. Di Federico (a cura di), Ordinamento Giudiziario: uffici giudiziari, CSM e governo della magistratura, Cedam, Padova 2008, pagg. 185-2001.

[20] Tra il maggio 1979 ed il giugno 1981, il CSM effettuò 4.034 valutazioni di professionalità riguardanti i quattro livelli da magistrato di tribunale a magistrato di cassazione con funzioni direttive superiori:  i promossi furono 4.019  (cioè il 99.6% del totale); solo 15 (lo 0.4%) ebbero valutazioni negative, tutte motivate da gravi condanne disciplinari o da procedimenti penali pendenti;  delle 9.636 valutazioni di professionalità effettuate dal CSM negli 11 anni che vanno dal 1993 al 2003, solo 94 magistrati ebbero valutazioni negative. Anche in questo caso si trattava di magistrati che in stragrande maggioranza avevamo gravi condanne disciplinari  o procedimenti penali. Vi ricordato che di regola i magistrati che avevano ottenuto valutazioni negative sono stati poi promossi dopo due o tre anni.

[21] Questo fenomeno sembra derivare dal fatto che mentre col sistema di valutazione precedente la valutazione negativa non generava mai di per sé la dispensa dal servizio (in genere ritardava solo la carriera di due o tre anni), il nuovo sistema di valutazione prevede la dispensa dal servizio dopo due valutazioni negative.  Che questa sia la possibile causa del fenomeno risulta non solo dalle interviste fatte ad alcuni consiglieri del CSM, ma emerge anche dai verbali del CSM stesso:  nel corso di una valutazione di professionalità relativa ad un magistrato che con il precedente sistema era stato valutato negativamente, tra le considerazioni che si opponevano ad una seconda valutazione negativa con il nuovo sistema  appare anche quella che il magistrato avrebbe corso il rischio (definito“inaccettabile”) di essere dispensato dal servizio (v. verbale del CSM del 15 aprile 2010, seduta antimeridiana, p. 109).

[22] V. G. Di Federico, Ordinamento giudiziario, op. cit., p. 186, tabella 5.2.

[23] Ad esempio, nell’aprile 2008 la percentuale dei magistrati al massimo livello della carriera costituiva il 24,52% del totale dei magistrati in servizio (2179 su 8886).

[24] Per una illustrazione delle caratteristiche  del governo della magistratura, della distribuzione dei magistrati ai vari livelli della carriera e del sistema delle promozioni fino alla fine delle anni 1960, vedi G. Di Federico (a cura di), Ordinamento Giudiziario,: uffici giudiziari, CSM e governo della magistratura, Cedam, Padova 2008, pagg. 185-188.

[25] Per una presentazione dei sistemi di valutazione di altri paesi dell’Europa occidentale, vedi G. Di Federico (ed.), Recruitment,Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe: Austria, France, Germany. Italy, The Nethrlands and Spain,  Lo Scarabeo, Bologna 2005 (questi libro puo essere letto e stampato dal sito www.difederico-giustizia.it); per una presentazione del governo dei giudici in 20 paesi dell’area OSCE, vedi A. Seibert-Fohr (acura di), Judicial Independence in Transition, Springer Publications, in corso di stampa.

[26] Il Consiglio direttivo centrale dell’ANMI, infatti, approvò e diffuse con grande impegno, una delibera  in cui invitava i magistrati:  “..ad avvalersi dell’arma democratica del voto eleggendo ai nuovi consigli giudiziari  soltanto magistrati che diano pieno affidamento …. primo fra tutti quello della eliminazione dell’esame dei lavori giudiziari” (v. Notiziario de La magistratura del marzo 1967).  La campagna elettorale per il CSM del 1968, ove per la prima volta i magistrati degli alti gradi non potevano essere eletti senza il voto di chi si trovava ai livelli più bassi, fu con molta determinazione condotta dall’ANMI lungo la stessa direttrice di quella delibera, e risultò pienamente efficace anche nel far sì che in rappresentanza degli alti gradi della magistratura fossero eletti solo magistrati che si erano impegnati ad escludere i titoli giudiziari dalle valutazioni per le promozioni.

[27] A riguardo, v. G. Di Federico “Le qualificazioni professionali del corpo giudiziario: carenze attuali, possibili riforme e difficoltà di attuarle” in  G. Di Federico (a cura di), Preparazione professionale degli avvocati e dei magistrati: discussione su un’ipotesi di riforma, CEDAM, Padova 1987, pagg. 13-14.

[28] V. Johannes Riedel, in G. Di Federico (a cura di).Recruitment, Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe, op. cit., pagg. 95-98.

[29] V. Bollettino della Magistratura, n. 4, ottobre-dicembre 1988, la mozione di censura è riportata a p. 22.

[30] V. G. Falcone, Interventi e proposte (1982-92),Sansoni, Milano 1994, p. 99.

Ricordo dell’Avvocato Agostino Viviani

9 febbraio 2011 Commenti chiusi

Pronunziato da Giuseppe Di Federico il 21 settembre 2009 in occasione della “Tavola rotonda in memoria di Agostino Viviani” organizzata a Milano su iniziativa del Circolo De Amicis e della Federazione Italiana Associazioni Partigian [1]. 

Quando l’Avvocato Mario Viviani mi ha proposto di venire qui a ricordare l’amico Agostino Viviani, a ricordare  l’importanza del Suo impegno nel promuovere un processo penale ed un ordinamento giudiziario degni di una democrazia io, per l’affetto, l’amicizia e l’ammirazione che nutrivo e nutro per Agostino ho detto subito di sì.  L’ho fatto con entusiasmo, un entusiasmo pieno di gratitudine perchè mi veniva data l’occasione di parlare di Lui insieme ad altri che Lo hanno conosciuto e stimato.  Di persone che più di me hanno avuto la fortuna di frequentarLo e da cui avrei potuto apprendere cose che avrebbero arricchito il ricordo che ho di Lui.  Quando mi sono accinto a considerare quanto avrei potuto e dovuto dire mi sono reso conto di quanto difficile fosse il compito ed alto il rischio di essere inadeguato a svolgerlo.   Ho riletto i libri da Lui Scritti a partire dalla metà degli anni 1980, ho riletto i documenti e gli esposti che mi ha inviato e nei quali denunziava il malfunzionamento della giustizia penale, la mortificazione dei diritti della difesa, documentandoli puntigliosamente con riferimento a numerosi, specifici comportamenti processuali di ben individuati pubblici ministeri e giudici.  Esposti che seguitava ad inviare nella speranza, sempre delusa  ma mai persa, di venire ascoltato dalle istituzioni che avrebbero dovuto porvi rimedio, che avrebbero potuto censurare disciplinarmente le violazioni dei diritti civili compiute da pubblici ministeri (PM) e giudici nell’ambito del processo penale. Ho anche riascoltato con emozione dalla Sua viva voce gli interventi resi disponibili da Radio Radicale.  Più mi documentavo e più difficile diveniva il compito.  Come rappresentare una attività processuale tanto intensa, il Suo impegno riformatore vissuto con costante passione, la Sua prorompente oratoria piena di efficace arguzia e di ironia (spesso amara), la sua capacità di essere (cosa faticosissima) il puntuale cronista delle Sue stesse esperienze processuali? 

Della Sua esperienza parlamentare anche come presidente della commissione giustizia del Senato vi parlerà l’amico Mellini.  Io partirò da alcune considerazioni su un Suo libro pubblicato nel 1988, che Lui mi regalò con dedica nel gennaio 1992. “La degenerazione del Processo Penale in Italia”. Un libro che avevo già letto ma che apprezzai per il significato che a quel dono Lui aveva voluto dare.

Quel libro è stato importante per varie ragioni.  Mi limito ad indicarne tre.  In primo luogo perché evidenzia deviazioni del processo penale che lungi dal ridursi si svilupperanno e diffonderanno in modo ancor più evidente e grave nel periodo successivo all’entrata in vigore, nel 1989, del “nuovo” codice di procedura penale;  in secondo luogo perché collega lo sviluppo di tali deviazioni a disfunzioni ordinamentali; in terzo luogo perché ha originato una collaborazione tra Lui e me nel tentativo di ottenere che alcuni comportamenti segnalati in quel libro fossero in qualche modo censurati dal CSM.

In quel libro (così come ha sempre fatto nei Suoi esposti e nei Suoi numerosi interventi a convegni) Egli elenca e commenta -con puntuali, meticolose citazioni tratte da atti processuali- le principali disfunzioni del nostro processo penale.  In particolare di quelle che più direttamente violano la protezione dei diritti umani  nell’ambito delle indagini e del processo:  gli stratagemmi utilizzati dai PM per prolungare le indagini oltre i limiti consentiti dalla legge, l’uso distorto della carcerazione preventiva come mezzo per estorcere informazioni o confessioni utili a sostenere le tesi accusatorie, le modalità illegittime con cui in sede dibattimentale venivano condotti gli interrogatori, interrogatori in cui le domande capziose e suggestive formulate dai PM con toni aggressivi ed insistenti contenevano esse stesse le risposte da loro volute, domande che richiedevano perentoriamente da parte degli imputati dei sofferti “sì”.  E ancora: l’arroganza con cui i PM zittivano ed offendevano i difensori in sede dibattimentale con il compiacente avvallo dei loro colleghi giudici.  Offese che Viviani stesso aveva ricevuto ripetutamente  e che Lo facevano persino dubitare se non fosse svantaggioso per i Suoi clienti indispettire i magistrati con la Sua ostinata pretesa di richiamarli al rispetto delle regole processuali.   Forte è il collegamento che Agostino fa tra la legislazione di emergenza per combattere il terrorismo, la legislazione premiale e la “gestione dei pentiti” da un canto e lo sviluppo di quelle pericolose prassi processuali dall’altro.  In somma si ha in quel libro ed in altri scritti l’individuazione sistematica di quelle prassi che poi si diffonderanno ulteriormente nel periodo successivo e che porteranno a quella vera e propria mattanza dei diritti civili nell’abito processuale costituita dal periodo di “mani pulite”.  Si tratta di prassi diffuse allora  e che permangono nel tempo, come evidenziato dalle nostre interviste a tre campioni di 1000 avvocati penalisti condotte rispettivamente nel 1992, nel 1995 e nel 2000, interviste illustrate e commentate nel libro “Processo penale e diritti della difesa” pubblicato nel 2002.   Aggiungo che Agostino stesso aveva previsto che quelle prassi si sarebbero radicate nell’ambito del nuovo processo penale  nel Suo libro “Il nuovo codice di procedura penale: una riforma tradita”.  Significativa la citazione dal libro “Il Gattopardo” che fa nella Sua introduzione “Se vogliamo che tutto rimanda com’è bisogna che tutto cambi.  Mi sono spiegato?”. Nel Suo libro sul nuovo codice scritto nell’1989, prima ancora di vedere la sua concreta applicazione, la semplice lettura del testo della riforma fatta da Agostino alla luce della Sua lunghissima esperienza professionale, Lo portava a sconsolate quanto profetiche previsioni.  Di particolare rilievo quelle sul ruolo ancor più dominante che avrebbe assunto il PM, incontrollato poliziotto nella fase delle indagini, con poteri investigativi senza limiti di spesa (tanto paga Pantalone, come Lui dice), con un compiacente collega (il giudice delle indagini preliminari) a controllo della legittimità delle sue iniziative e richieste.  Senza responsabilità alcuna per le sue scelte di indagine, senza nessun controllo sul loro costo rispetto ai risultati conseguiti anche quando risulta che le rilevanti spese sostenute nel corso delle indagini si sono rivelate prive di risultati e del tutto ingiustificate.  Senza nessuna responsabilità anche quando risulta che cittadini innocenti hanno subito le drammatiche conseguenze di una ingiustificata gogna giudiziaria  prolungata nel tempo.  In ogni caso il  PM può sempre affermare che in presenza di eventi che gli facevano ritenere  che un crimine potesse essere stato commesso egli non poteva che compiere gli atti compiuti perchè ad essi obbligato dal principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale.  Un principio che trasforma tutte le scelte discrezionali che il PM compie in atti dovuti.   L’assegnazione al PM del pieno controllo delle attività di polizia giudiziaria operata dal nuovo codice in buona sostanza fa del PM un poliziotto indipendente che in nessun modo può essere chiamato a rispondere delle scelte che compie in sede di indagini.  Né si può dire che chi compie le indagini di polizia sia meno poliziotto perchè si chiama PM, a meno che non si voglia accettare l’idea, coltivata dalla corporazione dei magistrati, che la differenza dipenda dal fatto che il PM avrebbe la così detta “cultura della giurisdizione” mentre il poliziotto no (ma sulla natura di questa cultura torneremo più in là). 

E’ proprio l’assenza di efficaci strumenti per la responsabilizzazione dei magistrati che ricorrentemente sollecita le riflessioni di Agostino.  Di qui l’impegno che Lui dedicò all’iniziativa referendaria radicale sulla responsabilità civile dei magistrati  (alcuni dei Suoi interventi dell’epoca possono essere facilmente ascoltati perché messi sul sito web di Radio Radicale dopo la Sua scomparsa).  Di lì le Sue continue denunzie sulla inefficacia del sistema di giustizia disciplinare posto nelle mani del CSM.

E qui vengo ad un episodio specifico quanto esemplare inutilmente sollevato da Agostino prima e durante la Sua presenza al CSM, e ripreso anche da me anni dopo, senza risultati, nel corso della mia stessa esperienza consiliare.   Tutto inizia col casuale ritrovamento, tra le carte di un processo, di una lettera  scritta al presidente di un grande tribunale da una presidente del tribunale del riesame (il così detto tribunale della libertà).   Una lettera che Agostino volle pubblicare nell’appendice del Suo libro “La degenerazione del processo penale in Italia” e che a me diede in fotocopia.  Da quella lettera si evince:

a) che a seguito di una delibera del tribunale del riesame (c.d. “tribunale della libertà”) che rimetteva in libertà un imputato in detenzione preventiva, un PM, invece di attendere le motivazioni della decisione ed eventualmente impugnarla, ritenne più efficace esprimere subito, come si dice nella lettera, le sue “aspre critiche” con una “violenta aggressione verbale” nei confronti del presidente del collegio giudicante che non aveva obbedito alle sue richieste di mantenere in carcere l’imputato  (una riflessione: mi sembra non dovrebbero esservi dubbi che si tratti di un grave atto di intimidazione nei confronti di un giudice ed un plateale attentato alla sua indipendenza; o no?  Nei paesi ove vige l’istituto del contempt of court per molto meno si finisce in galera);

b) il PM non è però soddisfatto delle “aspre critiche” e della “violenta aggressione verbale” nei confronti del giudice, si rivolge quindi al Presidente del tribunale perché intervenga.  E che fa il presidente del tribunale? Invece di denunziare ai titolari dell’azione disciplinare l’aggressione verbale subita dal giudice e l’attentato alla sua indipendenza, pensa bene di convocare il giudice per avere spiegazioni (dopotutto perché litigare tra colleghi? Si tratta solo della libertà di un cittadino); 

c) a seguito di questi eventi la presidente del tribunale della libertà,  nella lettera dichiara di trovarsi in “uno stato di grave disagio” perché a giorni avrebbe dovuto presiedere di nuovo il tribunale della libertà per giudicare un imputato con identiche imputazioni di quello per la cui liberazione era stata aggredita e avendo in udienza, ancora lo stesso PM.  Chiede quindi al presidente del tribunale di essere sostituita perché, come lei stessa scrive, la prospettiva che si potesse “riproporre la sgradevole situazione  già verificatasi” la privava “della serenità necessaria per decidere”.  Che fa il presidente del tribunale?  Invece di chiedere la sostituzione del PM di udienza  accoglie la richiesta del giudice e la sostituisce con altro magistrato.  Nel suo libro Agostino ci informa che cambiato così il giudice nel secondo caso, cambiò anche la giurisprudenza, e l’imputato rimase in carcere.  L’intimidazione del PM, con la collaborazione del presidente del tribunale, aveva quindi prodotto i suoi effetti.

          Venuti a conoscenza dei fatti dianzi descritti subito dopo il loro verificarsi, né il CSM né i titolari dell’azione disciplinare ritennero che sussistessero gli estremi per una iniziativa disciplinare né nei confronti del PM né nei confronti del presidente del tribunale. Nella sostanza hanno ritenuto che i loro comportamenti fossero pienamente legittimi e del tutto conformi all’etica giudiziaria (in versione nostrana). 

Successivamente il CSM non ha neppure ritenuto che quell’episodio fosse rilevante ai fini della valutazione della professionalità  per la promozione di quel PM a magistrato di cassazione, nel 1995.  Agostino, allora consigliere al CSM, riteneva giusto che se ne dovesse tener conto ma nessuno lo ascoltò.  Né ebbi più fortuna io nel dicembre 2002 in occasione della nomina di quello stesso magistrato a procuratore aggiunto di una grande procura.  Per aver richiesto che di quell’episodio si tenesse conto nella valutazione della professionalità di quel magistrato, così come era già capitato ad Agostino, fui “verbalmente aggredito” dai consiglieri magistrati e trattato come chi abbia commesso un reato di lesa maestà.  La mia iniziativa, così come quella di Agostino sette anni prima, servì solo a sottolineare come quei comportamenti siano del tutto legittimi nel nostro processo penale, come possano essere impunemente compiuti e come vengano addirittura premiati.  Il CSM ha cioè indicato  con estrema chiarezza ai magistrati tutti che quei comportamenti non solo sono pienamente legittimi ma che meritano anche di essere premiati al momento delle valutazioni professionali

Nel 2002, intervenendo ad un dibattito riportato da Radio Radicale, Agostino sostenne che per riequilibrare i rapporti tra accusa e difesa fosse necessaria un riforma che dividesse il corpo dei giudici da quello dei PM.  Gli fu obiettato, è una tesi ricorrente, che in tal caso diminuirebbero le garanzie processuali per il cittadino in quanto un PM distaccato dal giudice perderebbe la “cultura della giurisdizione”.      Ripensando al contenuto di quella lettera non oso immaginare che cosa avrebbe fatto quel PM al presidente del tribunale della libertà  se non fosse stato trattenuto dalla sua “cultura della giurisdizione”.

Le cose che ho sin qui detto per ricordare Agostino Viviani  sono certamente  inadeguate a rappresentare la Sua opera ed i valori di giustizia e libertà che senza cedimenti Lo hanno accompagnato in tutta la Sua attività professionale e pubblica.  Non ho parlato della Sua umanità, della Sua capacità di dimostrare e far sentire la sua amicizia. Non ho parlato di quella rara virtù di non farsi mai percepire come un nemico, neppure nelle occasioni di più aspro contrasto.   Sono cose che non saprei rappresentare ma che sono ben presenti in me e parte di quell’inestimabile patrimonio che mi ha lasciato, che credo abbia lasciato a tutti noi.


[1] Questo testo è in corso di stampa unitamente agli altri interventi pronunziati nel corso della tavola rotonda.

Divisione delle carriere: può essere efficace senza modificare il principio di obbligatorietà dell’azione penale?

15 febbraio 2010 Commenti chiusi

Questo articolo è pubblicato sulla rivista L’Ircocervo 2009, n.4

La divisione della carriera dei giudici da quella dei pubblici ministeri (PM) fa parte del programma del PDL. Viene anche richiesta a gran voce dagli avvocati, in particolare dagli  avvocati dell’Unione delle Camere Penali, sin da quando abbiamo adottato, nel 1988, un processo penale di tipo accusatorio.  Il principale obiettivo di questa riforma è quello di creare le condizioni ordinamentali per un giudice realmente terzo tra le parti in causa,  pubblico ministero e avvocato difensore. Un giudice terzo anche perché non più collega del  PM, cioè di una delle parti.   Verrebbero così meglio garantiti i diritti della difesa, e cioè i diritti dei cittadini nell’ambito del processo penale.

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Solo in Italia magistrati inamovibili

15 marzo 2009 Commenti chiusi

Pubblicato su L’Opinione

Da tempo si discute anche sui giornali ed in TV delle gravi difficoltà in cui versano quei numerosi tribunali e procure della Repubblica che operano con un organico fortemente ridotto perché in sedi non gradite ai magistrati. Sono difficoltà che derivano dall’ampiezza che da noi ha assunto il principio dell’inamovibilità dei magistrati. Un ampiezza che a sua volta deriva da una evoluzione del nostro ordinamento che ha visto progressivamente prevalere un concetto di indipendenza che si identifica con gli interessi corporativi dei magistrati. A pagarne il prezzo sono l’efficienza dell’apparato giudiziario sotto numerosi aspetti. Per verificare queste affermazioni, seppur solo con riferimento alle difficoltà che si incontrano nel destinare magistrati a sedi non gradite, cominciamo col domandarci come mai queste disfunzioni non si verificano in altri paesi dell’Europa continentale che hanno magistrature burocratiche simili alla nostra.

Non possono verificarsi negli uffici di procura perché negli altri paesi i pubblici ministeri non sono inamovibili (non in Francia, Austria, Germania, Olanda, e così via). tale prerogativa riguarda, cioè, solo chi esercita funzioni giudicanti.

Persino l’inamovibilità dei giudici non è sempre assoluta, anche se sempre rigorosamente regolata. In Germania, ad esempio, si viene nominati “giudici a vita”, divenendo quindi inamovibili, solo dopo 3 o 5 anni di esercizio delle funzioni giudiziarie (ciò consente ai giovani magistrati di maturare esperienze operative diversificate). In tutti gli altri paesi europei a consolidata democrazia, inoltre, le promozioni comportano sempre una interruzione dell’inamovibilità ed una destinazione a funzioni ed anche a sedi differenti da quelle precedenti. Ho fatto l’esempio della Germania perché ha un assetto per alcuni versi simile a quello esistente anche da noi fino agli anni 60’, quando le destinazioni d’ufficio alle sedi scoperte erano sempre possibili e la mobilità tra gli uffici era alquanto elevata soprattutto nei primi 5 anni di attività giudiziaria: l’inamovibilità si acquisiva solo con la nomina a magistrato di tribunale (allora dopo 5 anni dall’ingresso in magistratura) e per ottenere quella promozione i magistrati dovevano svolgere le loro funzioni giudiziarie presso le sedi di pretura per almeno due anni. Dopo due anni dall’ingresso in magistratura giudici e pubblici ministeri, inoltre, dovevano sostenere un esame scritto ed orale (esame da “aggiunto giudiziario”) a seguito del quale potevano essere assegnati d’ufficio ad altra sede. Quando ottenevano una promozione (a magistrato di appello, di cassazione ecc.) dovevano di necessità essere destinati ad un altro incarico giudiziario che fosse corrispondente alla loro nuova qualifica, Nel loro insieme questi meccanismi ordinamentali generavano mobilità ed evitavano, tra l’altro, che rimanessero scoperte le sedi non gradite. Questi meccanismi, tuttavia sono stati tutti cancellati nel corso degli ultimi 40 anni o a seguito di interventi legislativi richiesti dal sindacato dei magistrati in nome dell’indipendenza, oppure da prassi decisionali del CSM adottate allo stesso fine.

E’ stato abolito l’esame “da aggiunto” nel 1970. Le nuove leggi sulle promozioni approvate a partire dal 1966, prevedevano sì seri vagli di professionalità, ma consentivano (solo in Italia) di promuovere i magistrati oltre il numero dei posti vacanti disponibili ai livelli superiori della giurisdizione pur trattenendoli a svolgere funzioni giudiziarie ai livelli più bassi. Da allora, e per 40 anni, il CSM, con rarissime eccezioni, ha promosso con valutazioni altamente laudative tutti i magistrati al compimento della minima anzianità prevista per il passaggio da una qualifica all’altra, fino al vertice della carriera (e dello stipendio). Persino i magistrati che per moltissimi anni non svolgono funzioni giudiziarie (ad esempio vengono regolarmente promossi “per merito” i magistrati che siedono in Parlamento). Un’evoluzione che non deve sorprendere più di tanto se si tiene conto della circostanza che due terzi dei componenti elettivi del CSM sono di fatto rappresentanti delle varie correnti del sindacato della magistratura.

Due le conseguenze (per quel che qui ci interessa):

a) il numero dei magistrati collocati ai livelli superiori della carriera, ma trattenuti a svolgere le funzioni ai livelli più bassi, è progressivamente divenuto di gran lunga il più numeroso.

b) non essendovi più corrispondenza tra momento della promozione e l’obbligatorio trasferimento a diverse funzioni, si è di conseguenza anche dilatato l’ambito di applicazione del principio di inamovibilità sino a coprire l’intero periodo della permanenza in servizio. In altre parole i magistrati, se lo vogliono, possono rimanere nella sede di prima destinazione anche per i successivi 40/45 anni, cioè sino al pensionamento.

Alle sedi sgradite, cioè, possono essere destinati obbligatoriamente solo i magistrati al termine del loro tirocinio iniziale (che dura 18 mesi). Da molti anni queste sedi sono quindi composte quasi esclusivamente da magistrati di prima nomina, magistrati che si trasferiscono poi appena possibile lasciando il posto a nuove “reclute”. Per giunta senza che il CSM assicuri che vi sia corrispondenza temporale tra i trasferimenti e l’arrivo delle nuove leve. Si tratta cioè di sedi dove si concentrano magistrati di limitata esperienza, che soffrono di un notevole tasso di avvicendamento e dove la discordanza tra momento dei trasferimenti ed arrivo dei nuovi magistrati destinati di ufficio crea prolungati vuoti di organico.

Quali i rimedi?. Si è da anni provveduto a fissare per legge incentivi economici ed altri benefici per i magistrati che chiedono di trasferirsi in sedi non desiderate. Finora senza risultati apprezzabili. . Di recente, per iniziativa del ministro Alfano, gli incentivi economici sono stati notevolmente elevati: oltre allo stipendio già percepito ben 2.600 euro netti aggiuntivi per un periodo di quattro anni (in tutto più di 120.000 euro). Vedremo se si tratta di misura risolutiva. Rimane il fatto che si siano dovute adottare norme emergenziali ed esborsi di pubblico danaro aggiuntivi per ottenere ciò che in altri Paesi si ottiene senza di essi. Non sarebbe più opportuno ristabilire finalmente anche da noi un più adeguato equilibrio tra le garanzie di indipendenza ed inamovibilità da un canto ed esigenze di funzionalità dell’apparato giudiziario dall’altro?. Aggiungo due postille.

Prima postilla: neppure l’abolizione di fatto della carriera, fortemente voluta dai magistrati, sembra sia riuscita a cancellare del tutto una delle caratteristiche dei corpi burocratici, ove si entra in carriera per concorso e vi si rimane per l’intera vita lavorativa, cioè quella di primeggiare rispetto ai colleghi. L’unica forma di visibile riconoscimento rimasta è quella della nomina agli uffici direttivi. Per questi incarichi gli aspiranti non sono mai mancati, neppure per quelle sedi sgradite per le quali è impossibile trovare aspiranti per le posizioni di “semplice” giudice o sostituto procuratore.

Seconda postilla: E’ sicuro il Ministro Alfano che i benefici economici previsti per i magistrati che “volontariamente” si fanno trasferire nelle sedi sgradite non abbiano conseguenze impreviste?. Alcune le ha già anticipate sul Corriere della Sera il Presidente del sindacato della magistratura, il Dott. Palamara, domandando se sia possibile dare rilevanti compensi aggiuntivi a chi si trasferisce e non anche ai magistrati che già svolgono le loro funzioni nelle sedi sgradite.

Obbligatorietà dell’azione penale e indipendenza del pubblico ministero

1 febbraio 2009 Commenti chiusi

*Questo scritto e stato pubblicato dalla rivista Giurisprudenza Italiana (febbraio 2009). Riproduce, con modifiche solo formali, una relazione  presentata al Convegno internazionale su  “Obbligatorietà dell’azione penale nell’Italia del 2008 tenutosi a Roma il 29-30 settembre 2008 su iniziativa del Partito Radicale con finanziamento del Parlamento Europeo.  

Indice

I.                    L’indipendenza e responsabilità del pubblico ministero italiano in prospettiva comparata.

II.                 Conseguenze disfunzionali generate dal principio di obbligatorietà dell’azione penale.

III.               Indipendenza e responsabilità del pubblico ministero nei paesi democratici.

IV.              Note  conclusive.

 

 

I. L’indipendenza e responsabilità del Pubblico ministero italiano in prospettiva comparata[1].

 

I poteri del pubblico ministero italiano e l’assetto istituzionale nel quale opera hanno nel loro insieme caratteristiche uniche, senza eguali nel panorama dei paesi democratici.  Caratteristiche tutte rivolte a potenziare le condizioni di indipendenza del pubblico ministero e a depotenziare quelle della sua responsabilità.

Si tratta nel suo complesso di un assetto operativo che genera non poche disfunzioni sia sul piano del rendimento del “servizio giustizia” sia sul piano della protezione di valori che sono di grande rilievo in democrazia, quali: l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, la protezione dei diritti civili nell’ambito del processo penale, il controllo democratico delle politiche criminali.

 

Ricordo brevemente le principali caratteristiche strutturali e funzionali  del nostro pubblico ministero che nell’insieme lo differenziano molto da quelli degli altri paesi a consolidata democrazia.

1) Pubblici ministeri e giudici appartengono allo stesso ordine. Al pari dei giudici godono delle stesse garanzie di piena indipendenza esterna. A differenza di quanto avviene, con varie modalità, in altri paesi a consolidata democrazia, nessuna istituzione esterna può dare istruzioni al pubblico ministero su come svolgere le sue attività e quali priorità seguire nell’uso dei mezzi di indagine e nell’esercizio dell’azione penale. Nessuna istituzione esterna può supervisionare lo svolgimento delle sue attività.  

2)  Tutte le decisioni relative allo status del pubblico ministero, dal reclutamento fino alla cessazione dal servizio, sono assunte in via esclusiva da un Consiglio superiore della magistratura (CSM) composto in stragrande maggioranza da rappresentanti eletti congiuntamente da giudici e pubblici ministeri.  Nessuno dei Consigli superiori in cui sono rappresentati giudici e pubblici ministeri (Francia, Belgio, Romania) esercita poteri paragonabili a quello italiano nel decidere sullo status del pubblico ministero.  Anche in quei paesi il ministro della giustizia svolge un rilevante ruolo nelle decisioni in materia di status dei pubblici ministeri, cioè valutazioni di professionalità, disciplina, trasferimenti, nomine a uffici direttivi[2].

3)  A differenza degli altri paesi democratici non esiste una struttura gerarchica unitaria di livello nazionale che possa coordinare le indagini su tutto il territorio. Anche in Portogallo ove esiste un Consiglio Superiore del Pubblico ministero l’organizzazione del pubblico ministero è unitaria e opera nell’ambito di una struttura gerarchica al cui vertice è collocato un Procuratore generale che viene nominato per sei anni (ed eventualmente revocato) dal Presidente della Repubblica su indicazione del Governo[3]. In Italia, salvo casi assolutamente eccezionali previsti dalla legge, ma non utilizzati, le collaborazioni tra gli uffici del pubblico ministero possono avvenire solo su base volontaria.   

4) I pubblici ministeri italiani godono di un regime di ampia indipendenza anche all’interno degli uffici cui appartengono. Certo, a livello dei singoli uffici di procura vi è formalmente una struttura gerarchica.  Di fatto però i poteri di direzione e supervisione dei capi degli uffici vengono severamente limitati da alcune leggi, e più ancora dagli orientamenti del sindacato della magistratura e dalle regole molto analitiche di ordine generale che da molti anni sono fissate dal CSM per disciplinare il funzionamento interno degli uffici del pubblico ministero:  regole per la distribuzione del lavoro, per le avocazioni, per le sostituzioni nei casi di impedimento e moltissimi altri aspetti ancora. Non a caso si è sviluppato un marcato processo di personalizzazione delle funzioni del pubblico ministero quasi che anche per lui valesse il principio del giudice naturale precostituito per legge.  Di fatto, cosa che ricorrentemente avviene, ciascun sostituto procuratore può richiedere in vario modo l’intervento del CSM per ogni decisione del suo capo ufficio che sia in contrasto con i piani organizzativi prefissati o con la sua indipendenza nel gestire i casi che gli sono assegnati (l’abolizione del comma 3 dell’art. 7-ter dell’Ordinamento giudiziario non ha fatto cessare l’orientamento del CSM a regolare la materia[4]).  

Nel processo di valutazione della professionalità e rendimento dei sostituti i pareri dei capi ufficio hanno di fatto poco rilievo poiché quelle valutazioni sono sostanzialmente nelle mani di organi rappresentativi composti in maggioranza da magistrati eletti dai colleghi sia a livello distrettuale (i consigli giudiziari) che nazionale (il CSM).

5)  A differenza di quanto avviene negli altri paesi democratici che hanno un assetto della magistratura simile al nostro (Germania, Francia, Austria, Olanda,  e tanti altri ancora) da oltre 40 anni i nostri pubblici ministeri non sono più soggetti a reali, sostantive valutazioni di professionalità, che sono invece cadenzate sulla base del mero decorrere della loro anzianità di servizio. Certo, per tutto questo periodo le leggi formalmente prevedevano seri vagli di professionalità e ricorrenti valutazioni nel corso dei 40/45 anni di permanenza in servizio.  L’interpretazione di quelle leggi data dal CSM è stata tuttavia tanto compiacente nei confronti delle aspettative dei propri elettori che di fatto tutti i pubblici ministeri, raggiungono il più alto livello della carriera (salvo i casi di gravi violazioni disciplinari o di sanzioni penali[5]).

A differenza di quanto avviene in altri paesi dell’Europa continentale che hanno sistemi di reclutamento burocratico simili al nostro, e di come avveniva anche in Italia fino a metà degli anni 1960, le valutazioni di professionalità non prevedono che i magistrati di volta in volta valutati positivamente vengano differenziati secondo una graduatoria di merito.

6) Particolari strumenti sono stati predisposti anche per tutelare l’indipendenza del pubblico ministero sotto il profilo del trattamento economico.  Onde evitare che i pubblici ministeri debbano ricorrentemente instaurare trattative col potere esecutivo per la determinazione e adeguamento del loro trattamento economico, la legge prevede un vantaggioso meccanismo automatico di adeguamento triennale.  E’ uno strumento che non ha eguali in altri paesi. Va aggiunto che i pubblici ministeri italiani hanno il trattamento economico più elevato del pubblico impiego ed anche il più elevato tra i magistrati dell’Europa continentale.  Soprattutto perché, a differenza dei loro colleghi europei, che subiscono severi e selettivi vagli di professionalità e solo in pochi raggiungono i vertici della carriera, i nostri magistrati invece raggiungono tutti -come abbiamo già detto- il massimo livello della carriera, della retribuzione, della pensione e del trattamento di quiescenza[6]

7) I pubblici ministeri, proprio come i giudici, nel corso della loro lunga carriera non possono essere trasferiti da un ufficio all’altro, salvo che non siano loro stessi a farne richiesta.

8) Nel condurre le indagini, la polizia deve operare chiedendo istruzioni al pubblico ministero e seguendo in via esclusiva e vincolante le sue direttive  (art. 347 cpp).  Nella fase investigativa, cioè, il ruolo del pubblico ministero si differenzia da quello di un funzionario di polizia solo perchè non risponde ad alcuno delle decisioni investigative che assume in piena indipendenza.

9) Il pubblico ministero può di sua propria sponte iniziare e condurre attività investigative di qualsiasi tipo su qualsiasi cittadino quando ritiene che sia stato commesso un crimine (art. 330 cpp).

 

Buona parte delle caratteristiche del pubblico ministero sin qui considerate si collegano direttamente o comunque vengono giustificate con riferimento, più o meno diretto, alla norma costituzionale (art. 112) la quale impone ai pubblici ministeri di perseguire tutti i crimini che vengono commessi.  Un obbligo che non può essere fattualmente realizzato in nessun paese e che anche da noi è di fatto caratterizzato da ampi margini di discrezionalità (come vedremo più innanzi).  Tuttavia poiché si tratta di un obbligo che formalmente è vincolante, esso porta con sé due implicazioni di grande rilievo: 

a) lo Stato ha l’obbligo di finanziare tutte le spese che i pubblici ministeri considerano necessarie per condurre le attività investigative.  Ciò in quanto qualsiasi limite relativo ai mezzi di indagine da utilizzare e sui criteri di spesa costituirebbe un limite all’osservanza del principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale;

b) i pubblici ministeri non portano nessuna responsabilità per ogni e qualsiasi iniziativa investigativa e azione penale cui danno inizio, anche se  mesi o anni dopo le loro iniziative risultano del tutto infondate e ingiustificate. In ogni caso essi possono pretendere, con immancabile successo, che il loro sospetto che un crimine fosse stato commesso imponeva comunque loro di agire.  In altre parole l’obbligatorietà dell’azione penale trasforma ipso jure qualsiasi loro decisione discrezionale in materia di indagini e di azione penale in un “atto dovuto”, escludendoli da ogni forma di responsabilità (come valutazioni negative sulla loro professionalità, responsabilità per spese di indagini inutili e costose, danni di ordine sociale e/o economico, e/o familiare, e/o politico, e/o di salute causati a cittadini innocenti, e così via).

 

In nessun altro paese democratico, quindi, l’indipendenza del pubblico ministero è tanto ampia e la sua responsabilità tanto limitata quanto in Italia. I parziali tentativi sinora fatti di modificare alcune delle caratteristiche del pubblico ministero italiano fin qui sommariamente descritte hanno sempre incontrato la ferma opposizione del sindacato della magistratura e delle sue rappresentanze che nel CSM costituiscono la maggioranza.  Una opposizione che sinora ha avuto successo per il rilevante potere contrattuale che da vari decenni la magistratura organizzata ha nei confronti della classe politica, un fenomeno sulle cui cause non posso qui intrattenermi[7]  Qualsiasi innovazione volta ad introdurre forme di responsabilizzazione del pubblico ministero viene considerata una minaccia per l’efficiente difesa della legalità e per il corretto funzionamento dell’assetto democratico.  Se quegli stessi criteri di assetto e funzionamento del pubblico ministero italiano dovessero essere utilizzati per valutare i livelli di protezione della legalità degli altri paesi a consolidata democrazia, nessuno di loro supererebbe l’esame di legalità (non la Francia, non l’Inghilterra, non l’Olanda, non la Germania, non l’Austria, non il Belgio, non gli Stati Uniti, e così via).  

L’indicazione fornita delle condizioni di elevata indipendenza e limitatissima responsabilità in cui opera il nostro pubblico ministero non sembri eccessiva.  Che anzi non rappresenta appieno quanto avviene in realtà.  A scopo illustrativo faccio riferimento solo a tre casi emblematici descrivendoli sommariamente per la parte che qui interessa.

 

Primo esempio.  Il procuratore capo di una piccola pretura del Sud (Palmi) di sua iniziativa decise di svolgere indagini sul rapporto tra criminalità organizzata e massoneria.  Due anni dopo decise di estendere le indagini anche ad un partito politico ed ai suoi dirigenti. Le indagini si svolsero su tutto il territorio nazionale con appendici perfino all’estero.  Il materiale raccolto assunse proporzioni enormi. Dietro pressioni dello stesso CSM il Ministro della giustizia -per non essere accusato di intralciare le indagini- fu costretto ad affittare un grande capannone che contenesse tutto quel materiale e ad assumere tecnici informatici che ne rendessero agevoli e veloci le consultazioni di volta in volta necessarie.  Il procuratore in questione fu celebrato per l’indipendenza con cui perseguiva i poteri forti, ed il CSM anche e soprattutto per questo lo chiamò poi a dirigere una delle più grandi ed ambite procure della Repubblica (quella di Napoli).  Le risultanze delle indagini da lui promosse pervennero finalmente, dopo ben 9 anni dal loro inizio, al vaglio del giudice di primo grado che su parere conforme del pubblico ministero non solo archiviò l’inchiesta, non solo affermò che da quella monumentale documentazione non risultava alcun reato, ma affermò anche che non era stato neppure possibile individuare le ragioni che potessero giustificare le indagini compiute.  Nonostante gli ingentissimi, quanto ingiustificati, costi in termini di risorse umane e finanziarie effettuate nel corso dei 9 anni, nonostante risultasse da un giudicato che le iniziative investigative compiute erano prive di giustificazione, nonostante 60 persone fossero state per molti anni soggette ad indagini ed esposte alla gogna giudiziaria, nessuna conseguenza negativa ne derivò al procuratore in questione, né sul piano della valutazione della sua professionalità, né per l’ingente ed accertato spreco di pubblico danaro.  Né avrebbe potuto essere altrimenti in regime di obbligatorietà dell’azione penale e di autonoma iniziativa del pubblico ministero nel promuovere e condurre le indagini di sua sponte e senza limitazioni di spesa[8].  

 

Secondo esempio.  Come si sa il pubblico ministero è tenuto per legge a svolgere anche indagini a favore degli indagati (art. 358 cpp).  Nelle mie interviste ad un campione di mille avvocati penalisti, effettuata nel 2000) non solo mi è stato segnalato che ciò avviene molto raramente, ma anche che (lo dice il 13,3% di loro) vi sono procuratori che ignorano deliberatamente le prove a discarico[9].  Ritenni che si trattasse di una informazione inattendibile fino a quando non ne trovai la prova in una sentenza disciplinare.  Un pubblico ministero aveva omesso di rivelare al giudice del riesame (cioè al c.d. tribunale della libertà) che un indagato in carcerazione preventiva era stato scagionato dall’aver partecipato ad un sequestro dalla testimonianza di uno degli autori confessi del sequestro stesso. Il tribunale del riesame all’oscuro di quella testimonianza aveva quindi confermato il provvedimento di custodia cautelare ed il cittadino innocente rimase quindi in carcerazione preventiva per altri 8 mesi prima di essere scarcerato sulla base di quella stessa testimonianza.  Il caso fu portato all’attenzione del giudice disciplinare.  I fatti come dianzi sommariamente riferiti sono confermati dalla sentenza che tuttavia assolse comunque il procuratore in questione[10].  Dopo questi eventi le valutazioni espresse sulla professionalità di quel pubblico ministero sono state tutte altamente positive.

 

Terzo esempio.  Due procuratori della procura della Repubblica di Roma erano convinti che una testimone avesse visto chi aveva sparato e aveva ucciso una studentessa dell’Università.  In sede di interrogatorio la signora in questione era accompagnata da un suo cognato poliziotto.  Rispondendo al pubblico ministero, negò in preda a forte emozione di aver visto alcunché.  Il pubblico ministero uscì dal suo ufficio lasciando la teste in compagnia del parente-poliziotto e ordinò che i loro colloqui fossero registrati.  Anche di fronte alle insistenze del cognato poliziotto la signora negò tra le lacrime di aver visto chi aveva sparato.  Il pubblico ministero tornò quindi nell’ufficio dimenticando di far disattivare la telecamera. Il filmato quindi ritrasse un pesante sequela di intimidazioni rivolte dal pubblico ministero alla teste che sempre più disperata e piangente seguitava a negare di sapere alcunché.  Il pubblico ministero le disse che sarebbe finita in prigione come complice del delitto se non avesse detto quanto aveva visto e la invitò a riflettere su quali sarebbero state le conseguenze per i suoi figli se fosse finita in prigione.  Alcuni giorni dopo la teste “confessò”. Il filmato venne accidentalmente alla luce e fu anche trasmesso dalla televisione pubblica. Persino il Primo ministro di allora, Romano Prodi, espresse il suo sgomento a riguardo.  Valutazioni negative sull’episodio furono espresse nell’immediato anche in sede CSM[11].  I pubblici ministeri in questione tuttavia non subirono conseguenze né sul piano disciplinare, né sul piano della valutazione della loro professionalità.

 

Si potrebbero fornire altri esempi sui comportamenti, per così dire, “anomali” dei pubblici ministeri italiani a partire dal caso giudiziario di Enzo Tortora.  Il numero degli episodi che si possono ricordare è però poco rilevante per ciò che qui più importa, e cioè che tali episodi siano potuti avvenire senza conseguenze per i pubblici ministeri che ne sono stati gli autori.  Il fatto che quei comportamenti non siano stati sanzionati e che le successive valutazioni di professionalità dei loro autori siano rimaste altamente laudative vuol infatti dire che di fatto quei comportamenti rientrano tra le opzioni comportamentali consentite al pubblico ministero dal nostro ordinamento, sono cioè pienamente legittime. 

II.  Le principali conseguenze disfunzionali derivanti dal principio di obbligatorietà dell’azione penale

 

Passo ora a segnalare alcune delle principali conseguenze disfunzionali di ordine sistemico che sono generate dalle principali caratteristiche di assetto del pubblico ministero che ho dianzi descritto. 

 

a) L’obbligatorietà dell’azione penale vanifica il principio costituzionale dell’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge

 

Dagli anni 1960 e fino 15 anni fa, quando parlavo o scrivevo del pubblico ministero e dell'obbligatorietà dell'azione penale ero sempre costretto a fornire documenti ed esempi per mostrare l'inapplicabilità di quel principio costituzionale.  Ora finalmente ne posso farne a meno.  Sull'inapplicabilità di quel principio si è pronunziata una commissione di riforma composta in prevalenza di magistrati appartenenti alle varie correnti[12].  Il CSM  ha dovuto in alcune specifiche occasioni riconoscere l'inapplicabilità del principio di obbligatorietà anche se ha assunto a riguardo posizioni ambivalenti.  Ad esempio, da un canto ha approvato -seppur solo a maggioranza- i criteri con cui il procuratore capo di Torino, Marcello Maddalena, ha di recente fissato analitici criteri di priorità nell'esercizio dell'azione penale, (suggerendo ai suoi sostituti di "privilegiare la strada della richiesta di archiviazione -anche generosa- ogni qual volta essa appaia praticabile o anche possibile" e indicando anche quali casi "accantonare" temporaneamente), ciò al fine di regolare la discrezionalità dei singoli procuratori ed economizzare le risorse del suo ufficio[13]. Dall'altro il CSM si è limitato ad approvare i programmi di priorità che venivano sottoposti alla sua valutazione non ponendosi il problema delle difformità nell'esercizio dell'azione penale tra le varie procure della Repubblica, nè il problema di quali dovrebbero essere le responsabilità del pubblico ministero nel caso disapplicasse le priorità prefissate (che altrimenti la loro applicazione diviene solamente volontaria).  Illuminante a riguardo è, poi, una sentenza disciplinare del CSM con cui è stato assolto un sostituto procuratore che, trasferendosi ad altro ufficio, aveva lasciato un elevato numero di casi inevaso.  La Sezione disciplinare del CSM lo ha assolto perché, come ci dice la sentenza: "in assenza di indicazioni di priorità provenienti dal Procuratore della Repubblica è inevitabile che tali criteri di priorità siano individuati dai singoli sostituti"[14].  In altre parole, poiché solo in pochissimi casi i capi delle procure fissano quei criteri in modo articolato[15] (non sono tenuti a farlo), il CSM riconosce che di regola sia legittimo che ogni sostituto fissi le sue priorità.  Peraltro, che i singoli sostituti procuratori in casi del tutto simili tra loro seguano spesso criteri e priorità diversi l'uno dall'altro nell'uso dei mezzi di indagine e nell'esercizio dell'azione penale è ampiamente confermato dalla stragrande maggioranza delle interviste che abbiamo fatto a 3000 avvocati penalisti tra il 1992 ed il 2000[16]

Ciò non può che generare per il cittadino gravi disuguaglianze di fronte alla legge penale.  Disuguaglianze che possono essere sanate solo con una regolamentazione dei mezzi di indagine e delle priorità nell’azione penale nell’ambito di una struttura unitaria del publico ministero simile a quella degli altri paesi democratici, responsabilizzando i pubblici ministeri perché le rispettino ed effettuando verifiche sulla loro osservanza sia a livello locale che nazionale.  Paradossalmente, quindi, il principio di obbligatorietà dell’azione penale voluto dal costituente per tutelare l’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge costituisce il principale impedimento alla sua regolamentazione, mentre è solo con la sua regolamentazione a livello anche nazionale che quella eguaglianza si può di fatto promuovere, per quanto umanamente possibile.  Ricordo che l’unico tentativo sinora fatto per stabilire forme cogenti di coordinamento a livello nazionale, seppur limitatamente  ai reati di criminalità organizzata, sono stati sconfitti perché considerati dalla magistratura associata e dal CSM contrari alla indipendenza operativa dei singoli pubblici ministeri. Mi riferisco alla prima versione del decreto per la creazione della Direzione nazionale antimafia, predisposto da Giovanni Falcone, che prevedeva anche forme di collegamento con Parlamento e Governo di cui ci occuperemo qui di seguito[17]

 

b) L’obbligatorietà dell’azione penale sottrae al controllo democratico le scelte di politica criminale a livello nazionale ed internazionale.

 

L’impossibilità materiale di perseguire tutti i reati lascia di fatto alla discrezionalità di un corpo burocratico reclutato per concorso,  e quindi senza legittimazione democratica, la definizione di quali reati perseguire  prioritariamente e con efficacia. In altre parole definire di fatto gran parte delle politiche pubbliche nel settore criminale.  Ciò non avviene in nessun paese a consolidata tradizione democratica. Vale a riguardo ricordare quanto lapidariamente affermato dalla Commissione presidenziale francese a cui, nel 1997, il Presidente Chirac aveva, tra l’altro, demandato il compito di esplorare la possibilità di sottrarre il pubblico ministero al controllo gerarchico del Ministro della giustizia e quella di adottare il principio di obbligatorietà.  La Commissione liquidò la questione in poche parole ricordando che nessun paese era mai riuscito né sarebbe mai potuto riuscire a perseguire tutti i reati. Che quindi  un pubblico ministero pienamente indipendente chiamato ad applicare quell’inapplicabile principio avrebbe comunque dovuto compiere scelte di priorità.  Cioè scelte di politica criminale.  Concludeva ricordando che in un paese democratico le politiche pubbliche in tutti i settori, e quindi anche nel settore criminale, devono essere definite da organi che ne rispondano politicamente[18]

Solo una volta il Governo italiano ha tentato di intervenire su questa materia, quando il Consiglio dei ministri, nella sua riunione del 25 ottobre 1991, approvò un decreto legislativo in cui si stabiliva che, limitatamente ai reati di criminalità organizzata, il Governo ed il Parlamento potessero dare istruzioni al Procuratore nazionale antimafia.  Prevedeva anche che delle attività della Direzione nazionale antimafia si desse un rendiconto al Governo ed al Parlamento[19]. Il testo di quel provvedimento era stato proposto dal Ministro della giustizia Claudio Martelli, ma di fatto predisposto -anche con la mia collaborazione- da Giovanni Falcone, il quale riteneva che tali aspetti potessero essere regolati da legge ordinaria[20].  L’Associazione nazionale magistrati reagì duramente accusando il Governo di violare il principio costituzionale dell’indipendenza del pubblico ministero[21].  Come è capitato in numerose occasioni, precedenti e successive, anche in questo caso l’opposizione del potente sindacato della magistratura indusse il Governo a modificare subito il testo già approvato eliminando le parti riguardanti i rapporto tra pubblico ministero e altri organi dello Stato.  Falcone divenne a dir poco impopolare tra i suoi colleghi, ed il CSM gli fece pagare a caro prezzo la sua iniziativa[22], una iniziativa che -come ho scritto altrove- era stata la principale ragione che lo aveva spinto ad accettare la nomina a Direttore generale degli affari penali del Ministero della giustizia[23].

 

Aggiungo subito che l’obbligatorietà dell’azione penale sottrae al controllo democratico le scelte di politica criminale anche a livello europeo.  Nelle periodiche riunioni con i suoi colleghi degli altri paesi europei il nostro Ministro non può assumersi alcun impegno in materia di priorità nel perseguire i crimini di interesse europeo e transnazionale: può solo dire che per il nostro Paese gli unici soggetti legittimati ad assumere decisioni i materia di iniziativa penale e di conduzione delle indagini sono i singoli uffici del pubblico ministero o anche i singoli sostituti procuratori che delle loro scelte non possono essere chiamati a rispondere ad alcuno, e tanto meno al Ministro della giustizia.  Quando il nostro Ministro della giustizia assume impegni a livello internazionale non è poi di fatto in grado di dare ad essi esecuzione proprio a causa dell’obbligatorietà dell’azione penale (vedremo un esempio più innanzi).  

 

c) L’obbligatorietà dell’azione penale è di pregiudizio ai diritti del cittadino nell’ambito processuale. 

 

Un uso avventato o indebito dell’iniziativa penale può produrre, e spesso produce, devastanti conseguenze sullo status sociale, economico, familiare, politico e della stessa salute dell’indagato o imputato.  Conseguenze cui non si rimedia  con una sentenza di proscioglimento che giunge spesso a distanza di anni.  In vari paesi democratici le regole relative all’esercizio dell’azione penale sono specificamente mirate anche ad evitare che pervengano in giudizio processi che non siano basati su solide basi probatorie e che i cittadini possano da ciò risultare gravemente danneggiati (ad es. in Inghilterra e Galles o in Olanda).  In un discorso tenuto ai Procuratori federali degli Stati Uniti nel 1941 l’allora U.S. Attorney General Robert Jackson, poi divenuto notissimo giudice della Corte Suprema, ricordava che se si lascia al pubblico ministero la possibilità di scegliere i casi da perseguire si lascia a lui anche la possibilità di scegliere le persone da perseguire e di dirigere quindi le indagini alla ricerca di prove per i possibili reati da lui/lei commessi.  Affermava che -per il cittadino e la democrazia- questo è il maggiore pericolo insito nel ruolo del pubblico ministero[24].  I poteri concessi al nostro pubblico ministero -tutti in vario modo collegati al principio di obbligatorietà-  sono tali da rendere quel pericolo molto più grave ed incombente che in qualsiasi altro paese a consolidata democrazia.  E’, infatti,  pienamente legittimo che, se lo vogliono, i nostri pubblici ministeri conducano, di loro iniziativa ed in assoluta indipendenza, indagini di qualsiasi tipo su ciascuno di noi, dirigendo le varie forze di polizia ed utilizzando tutti i mezzi di indagine disponibili, senza limitazioni di spesa, per accertare  reati che loro stessi (più o meno fondatamente) ritengono essere stati commessi.  Per queste decisioni non possono in alcun modo essere ritenuti responsabili, neanche quando producono devastanti effetti su cittadini ingiustamente indagati o imputati e sulle loro famiglie.  Come già detto, il principio di obbligatorietà dell’azione penale trasforma tutte le loro iniziative, per discrezionali che siano, in “atti dovuti”.

 

d) L’obbligatorietà dell’azione penale è causa di lentezza ed inefficienza della giustizia penale

 

In altri paesi democratici le regole che impegnano e responsabilizzano il pubblico ministero  a non portare a giudizio cause per cui non esistono solidi elementi di prova servono anche ad evitare di sovraccaricare il lavoro dei giudici.  Inoltre consentono loro di celebrare i processi in tempi più rapidi e di evitare che vadano in prescrizione processi per cui quelle prove sono inconfutabili.  Secondo le lapidarie parole usate nei lavori preparatori della riforma del pubblico ministero inglese del 1985,  un diverso orientamento è “al contempo ingiusto per chi viene accusato e un inutile spreco delle limitate risorse del sistema di giustizia penale”.  Ed a riguardo è opportuno ricordare che in Italia abbiamo i processi penali più lunghi d’Europa, e che il numero delle prescrizioni è ormai di poco inferiore alle 200.000 l’anno.

In una sua raccomandazione agli stati membri, il Comitato dei ministri della giustizia del Consiglio d’Europa ha affrontato il problema dell’efficienza della giustizia penale e dei ritardi che la caratterizzano. Senza mezzi termini ha raccomandato a riguardo l’adozione di un sistema di discrezionalità dell’azione penale che sia regolata nell’ambito del processo democratico.  Dopo aver aggiunto una serie di indicazioni su come regolamentare la discrezionalità del pubblico ministero, raccomanda agli stati membri che hanno costituzionalizzato il principio di obbligatorietà di adottare misure che consentano di raggiungere gli stessi obiettivi deflativi che si raggiungono col principio di opportunità[25].  Questa raccomandazione è rimasta priva di effetto nel nostro paese nonostante sia stata firmata dal nostro Ministro della giustizia.

E’ veramente sorprendente che in Italia le priorità siano state ripetutamente regolate dal Parlamento su iniziativa governativa non già con riferimento alle attività del pubblico ministero, come negli altri paesi democratici, ma bensì con riferimento allo svolgimento dei processi[26].

Le norme sulle priorità nello svolgimento dei processi possono essere utili a rendere più probabile che quelli per i reati più gravi non vadano in prescrizione ma, a differenza di quelle che riguardano le attività del pubblico ministero, non sono atte a promuovere una maggiore efficienza dell’apparato giudiziario perché i costi processuali, in termini di risorse umane, finanziarie e di tempo, precedenti alla fase del giudizio, spesso molto elevati, sono comunque già stati “pagati” per tutti i processi pendenti (attività investigative, lavoro del pubblico ministero, lavoro del giudice dell’udienza preliminare, ecc.).  Che ciò avvenga può sembrare illogico e senza una spiegazione, anche perché la regolamentazione delle priorità con riferimento alla celebrazione dei processi vanifica essa stessa, seppure in maniera meno visibile, il principio di obbligatorietà. La spiegazione invece c’è e va ricercata nel fatto che la fissazione delle priorità nella celebrazione dei processi non pregiudica i poteri del pubblico ministero ed è quindi accettabile da parte del potente sindacato delle toghe e delle sue rappresentanze nel CSM.  In tal modo, infatti, l’iniziativa penale obbligatoria mantiene comunque nelle mani della magistratura un potere discrezionale di grande rilievo. Cioè la possibilità di svolgere indagini e di esercitare l’azione penale su ognuno di noi quando lo ritiene opportuno e pretendere che si sia sempre trattato di “atti dovuti”.  Ciò pone di fatto nelle mani del pubblico ministero un tremendo e temutissimo potere sanzionatorio autonomo e sostanzialmente illimitato.  Infatti, come abbiamo già detto, il cittadino innocente sottoposto ad indagini e ad un’azione penale ingiustificate subisce spesso danni irreversibili non sanabili da una sentenza assolutoria, che spesso sopraggiunge dopo molti anni, mentre il pubblico ministero di ciò non porta responsabilità alcuna.  

Che questo potere discrezionale venga esercitato in maniera ingiustificata da molti o pochi, con continuità o si manifesti con più evidenza solo in certi periodi, ciò non altera il rilievo ed il peso di questo potere nella percezione e nei comportamenti dei cittadini, della classe politica nazionale e locale, dei membri del Governo e del Parlamento.  Ogni tanto viene comunque a tutti ricordato, come è avvenuto quest’anno con l’incriminazione del Ministro della giustizia Clemente Mastella e con la conseguente caduta del Governo Prodi, o come è accaduto l’anno scorso con l’assoluzione dopo oltre un decennio dell’ex ministro Antonio Gava.  

 

 

III. Considerazioni in materia di indipendenza e responsabilità del pubblico ministero nei paesi democratici

 

Quanto sin qui detto non deve essere inteso come se la fissazione di regole e delle priorità per l’uso dei mezzi di indagine e per l’esercizio dell’azione penale fosse cosa semplice e di facile manutenzione.  L’esperienza di altri paesi ci mostra che non è così.  Soprattutto negli ultimi decenni il ruolo del pubblico ministero è stato spesso oggetto di accesi dibattiti e/o di riforme anche e soprattutto nei paesi democratici a più consolidata tradizione democratica, come Inghilterra, Francia, Stati Uniti, Olanda e così via.  In realtà, nell’affrontare o nel rivedere la posizione istituzionale del pubblico ministero, i paesi democratici devono cercare di bilanciare a livello operativo due valori confliggenti ma entrambi di grande rilievo. Da un lato la consapevolezza che il pubblico ministero partecipa alla formulazione e attuazione delle politiche criminali, impone l’adozione di meccanismi atti ad assicurare che il ruolo svolto in questo cruciale settore sia in qualche modo disciplinato e controllato nell’ambito del processo democratico. Dall’altro, l’esigenza di garantire che l’azione penale sia esercitata con rigore, uniformità e correttezza impone di evitare un collegamento troppo stretto col potere politico, che potrebbe essere usato dalle maggioranze del momento allo scopo di influenzare la condotta (attiva od omissiva) del pubblico ministero per obiettivi di parte; più in generale tale esigenza risponde anche all’obiettivo di assicurare l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge penale[27].

            Se si considerano le modifiche introdotte nell’assetto istituzionale del pubblico ministero in vari paesi ed il perdurante dibattito sul suo ruolo si può certamente dire che i tentativi sinora fatti per bilanciare i due valori dell’indipendenza e della responsabilità assumono le caratteristiche di un “equilibrio instabile” piuttosto che quelle di soluzioni definitive e pienamente soddisfacenti (una significativa illustrazione di questo fenomeno ci verrà anche da quanto ci dirà il Prof. Zander sulle proposte di riforma che sono attualmente in discussione in Inghilterra)   In particolare, in vari paesi democratici  si può notare la ricorrente tendenza a modificare tale equilibrio con misure volte a rendere il pubblico ministero meno dipendente dalle maggioranze governative. Una tendenza che, tuttavia, mai viene spinta fino al punto di ignorare il “valore democratico della responsabilità” per le scelte di politica criminale e la necessità di regolamentare e responsabilizzare le attività del pubblico ministero nell’ambito di una struttura gerarchica di ambito nazionale.  All’interno di questo quadro l’Italia si profila come un caso deviante. Priorità assoluta è qui data al valore dell’indipendenza. Nessun rilievo viene dato al valore democratico della responsabilità per le scelte che i pubblici ministeri sono comunque chiamati a prendere nel cruciale settore delle politiche penali.  In buona sostanza il valore dell’indipendenza ha perso la connotazione strumentale che gli aveva voluto dare il nostro costituente, cioè strumento che in regime di effettiva obbligatorietà dell’azione penale avrebbe garantito l’eguaglianza del cittadino di fronte alla legge penale, ed è di fatto diventato un valore di natura assoluta, non soggetto ad alcuna verifica.

Credo, quindi che sia necessaria una riflessione sull’uso del concetto stesso di indipendenza, perché se lo si usa indifferentemente sia con riferimento al giudice che al pubblico ministero si generano non poche confusioni e fraintendimenti, che seppur particolarmente evidenti nel caso italiano non sono assenti neppure nel dibattito sugli assetti giudiziari di altri paesi di civil law.  Sotto il profilo funzionale il termine “indipendenza” ha, e non può non avere, un significato diverso quando viene riferito allo status del giudice o a quello del pubblico ministero.  Gli obiettivi, e quindi anche le garanzie, dell’indipendenza nei paesi democratici di  regola sono cioè diversi a seconda che si tratti del giudice o del pubblico ministero.  Discutere approfonditamente sul piano comparato di tali differenze, e delle disfunzioni che si verificano quando di quelle differenze non si tiene conto, travalica gli obiettivi di questa presentazione.  Mi limito qui a ricordare che l’indipendenza del giudice è una condizione necessaria, anche se non sufficiente, per garantire alcune delle caratteristiche fondamentali del suo specifico ruolo, vale a dire quello di organo passivo che giudica in modo imparziale controversie da altri a lui sottoposte dopo aver ascoltato, su un piano di piena parità, le parti in conflitto.  E’ quindi necessario creare le migliori condizioni perché egli venga sottratto ad influenze sia esterne che interne al giudiziario.  In democrazia, la stessa legittimazione del suo ruolo dipende non solo dal suo essere ma anche dal suo apparire come indipendente ed imparziale. 

Molto diverse le caratteristiche funzionali del ruolo del pubblico ministero.  Lungi dall’essere passivo e super partes il suo ruolo è per sua natura essenzialmente attivo (spetta a lui l’iniziativa penale, ed in molti paesi, Italia inclusa, anche la direzione delle indagini di polizia).  Non è quindi un organo imparziale, né la sua legittimazione dipende dall’apparire tale.  Visibile la differenza tra i ruoli del giudice e del pubblico mistero sotto il profilo dell’indipendenza interna:  per essere efficace l’attività del pubblico ministero richiede spesso un coordinamento delle sue iniziative con altri componenti del suo ufficio o con quello di altri uffici di procura, mentre per il giudice un tale coordinamento nel merito del suo agire e decidere rappresenterebbe una violazione della sua indipendenza.  Rilevanti anche le differenze per quanto riguarda l’indipendenza esterna.  La natura intrinsecamente discrezionale dell’azione penale rende la definizione delle priorità da seguire nel suo esercizio parte integrante e rilevante delle scelte da effettuare per un’efficace repressione dei fenomeni criminali.  Proprio per il loro grande rilievo politico, tali scelte vengono di regola in vario modo fissate in via generale nell’ambito del processo democratico, e sono vincolanti per i pubblici ministeri. Sotto questo profilo l’indipendenza esterna del pubblico ministero consiste non tanto, come è invece per il giudice, nel non ricevere direttive di ordine generale dall’esterno, ma piuttosto nel non ricevere con modalità prive di trasparenza disposizioni di natura particolare rispetto a casi specifici.

 

 

IV. Note conclusive

 

Prima di chiudere un breve accenno al tema della divisione delle carriere dei giudici e pubblici ministeri che per molti sembra essere il principale problema da risolvere in sede di riforma del pubblico ministero. Sia ben chiaro anche io sono decisamente favorevole a tale divisione. Ritengo tuttavia che l’efficacia di questa riforma rispetto agli obiettivi che si propone di conseguire non possa essere ottenuta senza la responsabilizzazione delle attività del pubblico ministero nell’ambito del processo democratico e di una struttura organizzativa unitaria e gerarchica.  La divisione delle carriere viene, infatti, chiesta con l’obiettivo di rendere il giudice effettivamente terzo ed imparziale tra le parti del processo, cioè difensore e pubblico ministero.  Un giudice terzo anche perché non più collega del pubblico ministero, cioè di una delle parti.

Attualmente i magistrati ordinari in carriera sono  all’incirca 10.000.  Con la sola divisione delle carriere questi giudici e pubblici ministeri già in servizio si considereranno, dall’oggi al domani meno colleghi a livello processuale? E’ quantomeno improbabile che ciò avvenga anche in una prospettiva di medio-lungo termine (quando saremo tutti morti), anche perché i giudici e i pubblici ministeri non solo seguiterebbero a lavorare negli stessi palazzi con frequentazioni quotidiane come quelle di oggi, ma manterranno anche la stessa associazione professional-sindacale (né lo si può certo vietare), continueranno ad avere gli stessi interessi corporativi da difendere congiuntamente.  In un tale contesto potranno veramente cambiare in un prevedibile futuro i processi di socializzazione professionale, di interiorizzazione dei consolidati valori del loro associazionismo che ispirano e governano i loro comportamenti?  Realisticamente parlando, a me sembra difficile da immaginare.  Per riflettere sul rilievo istituzionale ed operativo che assumono da un canto la divisione delle carriere e dall’altro l’assetto del pubblico ministero in un sistema politico democratico, non è irrilevante notare che mentre esistono in Europa altri casi in cui giudici e pubblici ministeri appartengono alla stessa carriera ed hanno un comune Consiglio superiore (Francia, Belgio, Romania e Bulgaria), in nessuno di essi esiste un pubblico ministero che non sia inquadrato al contempo in una struttura gerarchica unitaria con al vertice un responsabile che risponda politicamente del suo operato.

Da ultimo voglio sottolineare che qui ho voluto porre in evidenza le caratteristiche di assetto ed operative del nostro pubblico ministero, le principali disfunzioni che genera e la sua profonda diversità dall’assetto del pubblico ministero negli altri paesi democratici.  Non ho fatto proposte di riforma non solo perché in questa sede non mi competevano anche perché sarebbe difficile disegnare un suo diverso assetto senza considerare anche le modificazioni che sarebbero necessarie in altre istituzioni (Ministro della giustizia, CSM, e altre ancora).

Chiudo ricordando che, a mia conoscenza,  la prima proposta per l’abolizione del principio di obbligatorietà dell’azione penale la si trova nel progetto di riforma presentato da Forza Italia alla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, nel 1997. E’ stata di recente riproposta dall’On. Rita Bernardini in una mozione parlamentare seguendo un’idea che l’On. Marco Pannella coltiva da molti anni.  Nell’ultima campagna elettorale l’On. Walter Veltroni, ha proposto di regolarla con il concorso del Parlamento[28]. Che sia la volta buona? 

 

 

 

 

 


[1] Viene qui sinteticamente utilizzato un materiale molto ampio di ricerche e seminari condotti dall’autore in Italia ed in altri Paesi con finanziamenti sia del CNR che di organismi internazionali (come UNDP, World Bank, UNODOC, USAID, COLPI, Open Society, ed altri ancora).  Per una recente ricerca sugli assetti del pubblico ministero attenta al momento applicativo e relativa sia a nove.paesi dell’Unione Europea (Bulgaria, Francia Germania, Inghilterra-Galles, Italia, Germania, Italia, Ungheria) sia a tre paesi extraeuropei (Stati Uniti, Cile e Sud Africa) vedi Open Society Institute, Promoting Prosecutorial Accountability, Independence and Effectiveness, Sofia 2008.  Numerosi sono gli scritti dell’autore di questa relazione dedicati alla analisi e descrizione del ruolo del pubblico ministero italiano in chiave comparata.  Tra essi: “Prosecutorial Accountability, Independence and Effectivenes in Italy” pubblicato nel libro dell’Open Society Institute appena citato; “Indipendenza e responsabilità del PM alla ricerca di un difficile equilibrio: i casi di Inghilterra, Francia e Italia”, Il giusto processo, n. 1, maggio 2002, pp. 216-246 (con versioni pubblicate anche in inglese, russo e spagnolo);  “L’indipendenza del pubblico ministero e il principio democratico della responsabilità in Italia: l’analisi di un caso deviante in prospettiva comparata”, Rivista italiana di diritto e procedura penale, Anno XLI, Fasc. 1, 1998, pp. 230-252 (con versioni pubblicate anche in inglese, francese, spagnolo);;  “Il pubblico ministero: indipendenza, responsabilità, carriera separata”, L’Indice penale, XXIX, n. 2, 1995, pp. 399-437;  “Obbligatorietà dell’azione penale, coordinamento delle attività del pubblico ministero e loro rispondenza alle aspettative della comunità”, in A. Gaito (a cura di), Accusa penale e ruolo del pubblico ministero, Jovene, Napoli 1991,  pp. 170-208.  Per una presentazione degli assetti del pubblico ministero nei 25 paesi dell’Unione Europea vedi P. Tak (ed.), Tasks and Powers of the Prosecution Services in the EU Menber States, opera in due volumi, Wolf Legal Publishers, Nijmegen, Olanda, 2004 e 2005

 

[2] Si veda a riguardo G. Di Federico (a cura di), Recruitment, professional evaluation and career of judges and prosecutors in Europe: Austria, France, Germany, The Netherlands and Spain, Ed. Lo Scarabeo, Bologna 2005. Il testo può essere stampato accedendo al sito web www.irsig.cnr.it.

[3] Si vedano gli art. 133 (lettera m), 219 e 220 della Costituzione portoghese.

[4] Il d.lgs n. 106/2006 ha abolito l’articolo l’art. 7-ter che dal 1988 conferiva al CSM il potere di regolamentare anche l’organizzazione interna degli uffici del pubblico ministero. Con delibera del 12 luglio 2007 il CSM ha, tuttavia, riaffermato la sua competenza a fornire indicazioni anche in materia di organizzazione delle procure della Repubblica richiamando esplicitamente a riguardo il suo ruolo di “vertice organizzativo della magistratura”. In quella delibera ha anche ricordato che la nuova legge impone comunque ai capi delle procure di comunicare i piani organizzativi dei propri uffici al CSM e che il CSM stesso nell’esaminarli potrà effettuare le sue valutazioni e, se negative, includerle nei fascicoli personali dei procuratori per essere poi tenute presenti in sede di valutazione della loro professionalità. Si tratta di giudizi negativi che avranno molto più rilievo che in passato quando l’attribuzione di un incarico direttivo era effettuata dal CSM a tempo indeterminato e le valutazioni negative, o non pienamente positive, potevano solo frustrare le aspirazioni future dei dirigenti a sedi più gradite o ad altri e più importanti incarichi direttivi. Non potevano però, in sede di valutazione della professionalità privarli dell’incarico direttivo che già ricoprivano. La legge del 2006 che introduce la temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi -quattro anni con un solo rinnovo dello stesso incarico nello stesso ufficio- aumenta di molto il rilievo delle valutazioni del CSM in materia agli occhi dei magistrati che esercitano quegli incarichi e che aspirano a ottenerne il rinnovo per un secondo quadriennio. 

[5] I nostri dati di ricerca a riguardo sono molto chiari.  Ad esempio, tra il maggio 1979 ed il giugno 1981, il CSM effettuò 4.034 valutazioni di professionalità riguardanti i quattro livelli da magistrato di tribunale a magistrato di cassazione con funzioni direttive superiori:  i promossi furono 4.019  (cioè il 99.6% del totale); solo 15 (lo 0.4%) ebbero valutazioni negative, tutte motivate da gravi condanne disciplinari o da procedimenti penali pendenti (il numero di valutazioni in quei due anni è molto alto perché il CSM dovette effettuare non solo le ordinarie promozioni relative a due anni, ma anche smaltire “l’arretrato” di tre anni derivante dalla riduzione di tre anni nei tempi di percorrenza della carriera).  L’orientamento a effettuare le promozioni sulla sola base dei requisiti minimi di anzianità emerge anche dall’analisi delle 9.636 valutazioni di professionalità effettuate dal CSM negli 11 anni che vanno dal 1993 al 2003: su 9.636 solo 57 sono state le valutazioni negative (in genere temporanee), di cui 50 per gravi violazioni disciplinare o procedimenti  penali. A riguardo si veda la dettagliata analisi delle promozioni ai vari livelli della carriera e delle singole, eccezionali cause del limitatissimo numero di valutazioni negative in G. Di Federico, “Recruitment, professional evalutaion, career and discipline of judges and prosecutors in Italy” in G. Di Federico (a cura di), Recruitment, professional evaluation…, op. cit. (il testo può essere consultato e stampato accedendo al sito web www.irsig.cnr.it).

[6] Ibidem le parti relative alle retribuzioni nei vari paesi vanno, ovviamente lette in collegamento con la selettività delle valutazioni.  Per quanto riguarda il trattamento economico dei magistrati italiani aggiornato al 2003 (manca l’adeguamento triennale del 2006), vedi le pagg. 153-155.

[7] A riguardo, vedi G. Di Federico, M. Sapignoli. Processo penale e diritti della difesa, Carocci, Roma 2002, pagg. 24-47.

[8] Per una presentazione di questo caso e degli sviluppi successivi, vedi il mio intervento nel Plenum del CSM del 18 settembre 2003. Vedi anche Delfo Del Bino, Il caso massoneria, un decennio di politica, giustizia e democrazia, Angelo Pontecorboli Editore, Firenze 2001, in particolare i capitoli 2 e 3.

[9] V. G. Di Federico, M. Sapignoli, Processo penale … op. cit., pagg. 106-107,  ed in particolare la tabella 4.7.

[10] Si vedano: la sentenza della sezione disciplinare del CSM del 23 gennaio 1998. n. 9/98, e la sentenza delle Sezioni unite civili della Corte di cassazione  del 4 maggio 1999, n. 282.

[11] La trascrizione degli interrogatori e le valutazioni negative espresse per l’accaduto da parte del presidente del Consiglio, di parlamentari e dello stesso CSM possono essere lette in A. Beretta Anguissola e A. Figà Talamanca, La prenderemo per omicida. Caso Marta Russo: il dramma di Gabriella Alletto, KOINè, Roma 2001.

[12] Vedi “Commissione ministeriale per la riforma dell’ordinamento giudiziario”, Documenti Giustizia, 1994, n. 5, pagg. 1094-1102.

[13] Vedi il documento della Procura della Repubblica di Torino, prot. N. 58/07, del 10 gennaio 2007 dal titolo “Direttive in tema di trattazione dei procedimenti in conseguenza dell’applicazione della legge che ha concesso l’indulto”, che fissa in modo analitico le priorità da seguire. Questa iniziativa del Procuratore Marcello Maddalena fu discussa, e approvata, a maggioranza, dal CSM nella seduta pomeridiana del 15 maggio 2007.  Va ricordato che nei primi anni 1990 anche un altro procuratore (circondariale) di Torino, Wladimiro Zagrebelsky, aveva adottato priorità per l’esercizio dell’azione penale, anche se meno analitiche di quelle del procuratore Maddalena.

[14] Sentenza del 20 giugno 1997. Un pubblico ministero era stato incolpato di aver trascurato un notevole numero di procedimenti che, dopo il suo trasferimento ad altro ufficio, erano stati ridistribuiti aggravando pesantemente il carico di lavoro dei suoi ex-colleghi.  Nella sentenza, dopo aver ricordato che negli uffici di procura “… la domanda di giustizia è notevolmente superiore alla capacità …. di esaminare i relativi procedimenti …” e che quindi “… non ci si può sottrarre al compito di elaborare criteri di priorità …”, il pubblico ministero viene assolto perché “In assenza di indicazioni di priorità provenienti dal Procuratore della Repubblica, è inevitabile che tali criteri di priorità siano individuati dai singoli sostituti”.  Avendo salvato l’incolpato la sentenza salva anche il principio di obbligatorietà.  Aggiunge infatti subito dopo “Ciò non suona offesa (sic!) alla obbligatorietà dell’azione penale” perché “… non deriva da  considerazioni di opportunità … ma trova causa nel limite oggettivo alla capacità di smaltimento del lavoro dell’organizzazione giudiziaria nel suo complesso e della procura della Repubblica in particolare”.  Come si sa res iudicata facit de albo nigrum.

[15] Nel 2007 tre su 166: oltre al procuratore Maddalena solo quelli di Busto Arsizio e Palermo. Va aggiunto che fissare le priorità è per un procuratore molto oneroso perchè di fatto il CSM non approverebbe priorità su cui non converga l’assenso di tutti i sostituti dell’ufficio (e, se del caso, dei procuratori aggiunti).  Per rendersene conto basti leggere il già citato verbale del CSM del 15 maggio 2007, seduta pomeridiana.

[16] Il 67,7% degli avvocati afferma che vi sono differenze “rilevanti” nella definizione delle priorità da parte dei singoli pubblici ministeri.  Il 56,8% degli avvocati sostiene che tra pubblico ministero e pubblico ministero vi sono differenze “rilevanti” nella utilizzazione dei vari mezzi di indagine “per reati molto simili tra di loro”.  Cfr. G. Di Federico, M. Sapignoli, Processo penale … op. cit.: vedi la sintesi delle risposte a p. 17, ove sono indicate anche le tabelle che danno conto delle risposte in modo analitico

[17] Si veda il testo originale del D.L. 20/11/1991, n. 367 proposto dal Ministro Martelli, e successivamente modificato, con cui si creava la Direzione nazionale antimafia.  In quel testo, tra l’altro,si assegnavano al Procuratore nazionale antimafia poteri di tipo gerarchico su tutto il territorio nazionale in materia di indagini sulla criminalità organizzata. Era un testo normativo predisposto da Giovanni Falcone ed al quale io stesso avevo collaborato. L’opposizione della magistratura organizzata e del CSM fu durissima ed il testo del decreto fu cambiato escludendo poteri gerarchici del Procuratore nazionale antimafia e la sua stessa possibilità di condurre direttamente indagini in materia di criminalità organizzata.  Per i contenuti della prima versione del D.L. sulla Direzione nazionale antimafia, che prevedeva anche forme di collegamento con Parlamento e Governo si veda anche quanto detto infra alle note 20 e21.

[18] Il Presidente francese istituì la “Commission de réflection sur la justice” il 21 gennaio 1997 e la commissione presieduta dal Presidente della Corte di cassazione consegnò il suo rapporto conclusivo nel luglio 1997.   Solo 6 dei 20 componenti della commissione erano magistrati ordinari e 4 non erano neppure giuristi (giornalisti specializzati e professori di materie non giuridiche).  All’inizio della relazione si afferma che la commissione si impegna a svolgere i lavori prendendo le distanze dal “corporativismo giudiziario anche se ammantato dall’ideale dell’indipendenza della magistratura”.

[19] Vedi gli articoli 8 e 9 del testo del decreto legislativo citato supra alla nota 16. 

[20] Secondo la previsione dall’art. 107 della Costituzione nella parte in cui recita: “Il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi  dalle norme sull’ordinamento giudiziario”.  

[21] Le dichiarazioni dei principali esponenti dell’Associazione nazionale magistrati, come Giacomo Caliendo, Mario Cicala , Giovanni Palombarini, Raffaele Bertone e altri ancora, sono riportate dai giornali sotto titoli catastrofici.  Ne ricordiamo solo alcuni: “Giudici di Governo: oramai è cosa fatta” (l’Unità del 27 ottobre 1991); “Magistrati schiavi dell’esecutivo: celebreremo solo i processi che vorranno i politici” (Il Tempo, 28 ottobre 1991); “Le toghe insorgono: è fuori legge” (Gazzetta del Mezzogiorno, 26 ottobre 1991).

[22] Proprio per aver predisposto il testo che prevedeva da un canto connessioni tra le attività della Direzione distrettuale antimafia il Governo ed il Parlamento e dall’altro assegnava al Procuratore nazionale antimafia poteri di natura gerarchica in ambito nazionale per le indagini sulla criminalità organizzata, la Commissione per gli incarichi direttivi del CSM bocciò la sua domanda per il posto di Procuratore nazionale antimafia (ottenne due soli voti favorevoli su sei). In quell’occasione vennero addirittura avanzati sospetti sulla sua indipendenza qua magistrato. Di questo orientamento, presente nel CSM e non solo nella Commissione per gli incarichi direttivi, si fece puntuale cronista un componente del CSM, il Prof. Alessandro Pizzorusso, in un articolo apparso sull’Unità del 12 marzo 1992 con il significativo titolo “Falcone superprocuratore? Non può farlo, vi dico perché”, e non meno significativo sottotitolo “Il principale collaboratore del Ministro non dà più garanzie di indipendenza”. In tale articolo, l’autorevole esponente del CSM nominato dal Parlamento su indicazione del Partito Comunista Italiano, ricorda la stretta collaborazione di Falcone con il Ministro in carica, nonché i contrasti tra Ministro e CSM. Riferisce che “fra i magistrati è diffusa l’opinione secondo cui Falcone è troppo legato al Ministro per poter svolgere con la dovuta indipendenza un ruolo come quello di procuratore nazionale antimafia…”; ricorda che “Se si analizza il risultato di voto espresso dai componenti della Commissione del CSM cui spetta formulare la proposta per la nomina dei direttivi ….. si nota come in quella circostanza Giovanni Falcone abbia riportato soltanto i voti di un laico appartenente al partito in cui milita il Ministro e di un togato appartenente a UNICOST” una delle correnti dell’Associazione nazionale magistrati. E al fine di sottolineare l’impopolarità tra i magistrati dell’unico voto di un magistrato a favore di Giovanni Falcone aggiunge che “se i magistrati di UNICOST votassero anche in plenum a favore di Falcone … .essi perderebbero consensi tra i loro colleghi che il 22 marzo debbono eleggere il comitato direttivo centrale dell’Associazione Nazionale Magistrati”.  Il deliberato della commissione incarichi direttivi che preferiva un altro magistrato a Falcone per l’incarico di Procuratore nazionale antimafia non giunse mai al vaglio del Plenum del CSM perché nel frattempo, il 23 maggio 2002, Giovanni Falcone era stato assassinato dalla mafia.

[23] Per le vicende che portarono Giovanni Falcone ad assumere l’incarico di Direttore generale degli affari penali del Ministero della giustizia il 13 marzo 1991, e per le motivazioni della sua scelta di accettare quell’incarico, cfr. G. Di Federico, “Io Falcone e la sua esperienza romana” (Il Messaggero, 29 maggio 2002).

[24] Vedi Robert H. Jackson, “The Federal Prosecutor, Journal of the American Judicature Society, vol. 24, giugno 1940, p. 19.  E’ il testo della “Prolusione alla seconda conferenza annuale dei pubblici ministeri federali degli Stati Uniti” del 1° aprile 1940. All’epoca Jackson ricopriva la carica di Attorney General degli Stati Uniti. Il brano cui si fa riferimento nel testo è il seguente: “L’applicazione del diritto non è automatica. Non è cieca. Una della maggiori difficoltà della posizione del pubblico ministero è che egli deve scegliere i casi, perché nessun pubblico ministero potrà mai indagare tutti i casi  di cui riceve notizia … Se il pubblico ministero è obbligato a scegliere i casi, ne consegue  che può anche scegliersi l’imputato. Qui sta il potere più pericoloso del pubblico ministero: che egli scelga le persone da colpire, piuttosto che i reati da perseguire. Con i codici gremiti di reati, il pubblico ministero  ha buone possibilità di individuare almeno una violazione di qualche legge a carico praticamente di chiunque. Non si tratta tanto di scoprire che un reato è stato commesso e di cercare poi colui che l’ha commesso, si tratta piuttosto di individuare una persona e poi di cercare nei codici, o di mettere gli investigatori al lavoro, per scoprire qualcosa a suo carico…”.

 

[25] Raccomandazione del 17 settembre 1987, N° R 87, 18.

[26] Ad esempio: l’art. 227 del D. lgs. n. 51 del febbraio 1998 ( per iniziativa del Governo Prodi), e l’art. 132 bis del codice di procedura penale del marzo 2001 (per iniziativa del Governo D’Alema).

[27] Diverse sono le soluzioni che vari paesi hanno adottato -soprattutto negli ultimi decenni- per bilanciare queste contrapposte esigenze. Ad esempio: a) disposizioni intese ad ovviare all’inazione del pubblico ministero, come ad esempio l’iniziativa popolare in Inghilterra e Spagna o il ricorso al giudice per imporre l’esercizio dell’azione penale in Germania;  b) disposizioni che impongono al Ministro della giustizia di impartire direttive ai pubblici ministeri in forma scritta, come in Francia;  c) l’elaborazione di norme scritte volte a fissare le priorità cui i pubblici ministeri devono attenersi per quanto concerne sia la tipologia dei reati da perseguire sia le modalità di indagine, come in Inghilterra e in Olanda;  d) l’istituzione di “procuratori indipendenti” nominati ad hoc per perseguire i più alti gradi del potere esecutivo e gli alti funzionari dell’amministrazione pubblica, come negli Stati Uniti.

 

[28] W. Veltroni, “L’azione penale deve essere uniforme in tutte le procure“, Il Riformista, 19 marzo 2008.

Se i magistrati sono dappertutto

8 gennaio 2009 Commenti chiusi

Articolo apparso su “l’Opinione”

Nel convegno sulla giustizia promosso alla fine di ottobre dal Partito Democratico il programma di riforme del settore è stato presentato da quattro magistrati parlamentari: gli On. Finocchiaro, Tenaglia, Ferranti e Casson. Nel suo discorso al convegno l’On. Veltroni ha affermato solennemente che lui non avrebbe mai proposto o fatto riforme sulla giustizia “contro i magistrati”. C’era bisogno di dirlo?

Alcuni giorni fa il Ministro della giustizia Alfano ha ricevuto una delegazione del Partito democratico per discutere delle riforme della giustizia. La delegazione del Partito Democratico era composta da tre magistrati parlamentari: Il Ministro ombra della giustizia, già componente del CSM, On. Tenaglia e gli On. Ferranti e Casson. Il quotidiano “Libero” ci ha informati che la cosa ha deluso il Presidente Berlusconi e che “un fedelissimo del Cavaliere” ha commentato: “tanto valeva che si presentasse con i vertici dell’Associazione nazionale magistrati”. Se si può convenire che la composizione della delegazione del PD non fosse di buon auspicio per le riforme sulla giustizia. non si può però tacere che neppure quella ministeriale era molto equilibrata e bene auspicante, visto che anche il Ministro Alfano era affiancato da “esperti” del suo ministero che erano anch’essi tutti magistrati. Tra essi anche il magistrato-sottosegretario alla Giustizia, On. Caliendo leader di lungo corso dell’Associazione nazionale magistrati, ed ex componente del CSM. Chi avesse osservato dall’esterno l’incontro tra le due delegazioni avrebbe certamente ed a buon diritto potuto osservare: “ma che ci fa il Ministro Alfano in una riunione di rappresentanti dell’Associazione nazionale magistrati?”.

Sembra una battuta, ma purtroppo essa rappresenta in modo molto parziale un fenomeno ben più ampio e complesso, che da un canto agisce come efficiente freno alle riforme nel settore giudiziario e dall’altro crea una commistione tra classe politica e magistratura non certo compatibile con una adeguata protezione della indipendenza. I magistrati sono infatti da sempre presenti in posizioni di grande influenza in tutti i gangli istituzionali e partitici in cui le riforme della giustizia vengono elaborate e decise: non solo sono la stragrande maggioranza dei componenti del CSM, ma sono presenti come rappresentati di vari partiti politici in Parlamento e nelle commissioni giustizia della Camera e del Senato, nell’esecutivo nazionale e nei governi regionali e locali, presso la Presidenza della Repubblica e presso la Presidenza del Consiglio, presso la Corte Costituzionale (ove operano circa 30 magistrati come assistenti di studio di tutti i giudici costituzionali). Presso il ministero della Giustizia, poi, i magistrati sono circa 100 ed occupano da sempre tutte le posizioni direttive alte medie e basse, incluse quelle di grande rilievo politico come il gabinetto del Ministro e l’ufficio legislativo. A riguardo va anche precisato che, a differenza degli altri paesi democratici (come Francia, Germania, Austria, ecc.) in Italia i magistrati ministeriali non dipendono dal loro Ministro ma bensì interamente dal CSM per tutto quel che concerne il loro status (cioè le loro aspirazioni per quanto concerne promozioni, disciplina, future destinazioni a posizioni e sedi giudiziarie gradite).

Tra i numerosi magistrati che occupano posizioni di influenza sulle decisioni che riguardano l’assetto giudiziario spesso si creano veloci cortocircuiti che hanno sinora consentito loro di prevenire, indirizzare, e rendere inoperanti decisioni che ledono i loro interessi corporativi. Si tratta di fenomeni che alterano gravemente il corretto funzionamento dei pesi e contrappesi istituzionali e nella sostanza vanificano, nel settore dell’ordinamento giudiziario, le garanzie del corretto, equilibrato funzionamento delle istituzioni che la divisione dei poteri dovrebbe assicurare.

Molte sono le proposte di riforma della giustizia che da mesi vengono fatte dal Presidente del Consiglio, dal Ministro della giustizia, da rappresentati della maggioranza e dell’opposizione. Nessuna di esse, tuttavia, si è posta il problema di evitare le disfunzioni generate dalla pervasiva presenza dei magistrati in posizioni di grande influenza nell’ambito di tutti e tre i poteri della Stato, né il vistoso problema della commistione tra classe politica e magistratura che ne deriva. Fa eccezione solo la mozione presentata al Parlamento alcuni mesi fa dalla sparuta quanto battagliera pattuglia radicale eletta nelle liste del Partito democratico, mozione con la quale si propone di vietare tutte le attività extragiudiziarie dei magistrati. E’ una riforma che, a differenza di altre, può essere fatta con legge ordinaria.

Due postille. La prima: è solo naturale che chi occupa posizioni di potere o di rilevante influenza usi questi strumenti per proteggere i propri interessi corporativi, magari convincendosi anche di fare l’interesse generale. Se finora gli interessi corporativi della magistratura hanno potuto dominare le scelte in materia di ordinamento giudiziario non è certo colpa dei magistrati ma di chi ha consentito che quel fenomeno si verificasse e si espandesse.

La seconda postilla. Occorre ricordare che la dominante influenza degli interessi corporativi della magistratura in materia di ordinamento giudiziario non è solo supportata dalle posizioni istituzionali e di rappresentanza partitica che essi occupano. L’irresponsabile discrezionalità di cui i pubblici ministeri godono nella conduzione delle indagini e nell’esercizio dell’azione penale, gli effetti destabilizzanti che ciò ricorrentemente crea nelle istituzioni, certamente dà alle opinioni e richieste dei magistrati particolare autorevolezza agli occhi della casse politica.

Giuseppe Di Federico